第一章 绪论

学习本章重点掌握:行政管理学的概念；行政管理学的学科功效和特点；行政管理学与相关学科的关系；现代行政现象和现代行政精神；行政管理学在发展过程中出现的主要理论(科学管理理论、行为科学理论、系统科学理论)；新公共行政学的主要理论观点；我国公共行政研究的特点和面临的主要任务；学习行政管理学的重要意义。

一、行政管理学的概念、研究对象、学科目的

行政管理学是一门以狭义政府即各级国家行政机关为主要研究对象，涉及领域广泛、内容丰富、综合性和动态性较强的理论与应用相结合的相对独立的学科。但迄今为止，行政管理学自产生以来，人们在学科的称谓和定义、研究对象和基本范畴等若干基础性问题上，仍未形成一种被普遍接受的观点。因此，首先从这些最基本的方面对行政管理学进行必要的界定，对于学习这门科学是十分重要的。

(一)行政管理学的概念

1、行政管理学又称为公共行政学、行政学、公共事务管理学、公务管理学等。其英文名称Public Administration或Administration，来自拉丁文Administratre。这些名称并没有本质上的区别。从一定意义上说，行政管理学是一门借用的学科。因为行政管理学在研究公共行政现象的过程中，大量应用了不同时期许多学科的研究成果。从起源看，一般认为行政管理学脱胎于政治学学科。早期的行政管理学虽然从一开始就强调行政执行的特殊意义，但那时所涉及的主要领域是理论的、范畴的和逻辑思辩的，而不是技术的、过程的和实际运作的，且有关公共行政的诸多问题常常是与政治学学科合并讨论的。因此，早期行政管理学关于公共行政的研究，其政治理论倾向是比较明显的。由于这种历史的渊源，即使到了今天，有关公共行政的若干问题，也仍然是与政治学科交*研究的。这种历史的渊源以及行政管理学的国家公共行政的属性，决定了它与政治学学科的必然的和内在的联系，以至于有人认为，从基础学科的角度来划分，行政管理学是政治学的一个分支学科。

2、以1911年美国人弗雷德里克?泰罗的《科学管理原理》一文的问世为标志，西方国家工商业界率先进行了观念、文化和管理技术的革新。在当时，效率、成本、时间、动作分析等观念和方法，几乎成为提高产量、增加利润的同义语，并以此为中心迅速在西方世界形成了一股革新潮流。在这一潮流的影响和推动下，像其他领域里发生的情况一样，“管理”的观念和方法也开始逐渐注入关于行政问题的研究之中。这就为行政管理学的研究提供了新的领域和方法，并推动行政学朝着实证研究的方向发展。

3、60年代以后，以美国人赫伯特?西蒙为代表的全新决策理论的提出及其应用，不仅从理论上对20世纪初期以美国人弗兰克?古德诺为代表的政治与行政的“两分法”的形态观提出了挑战，而且拓宽了行政研究的领域，提高和强化了“管理”在行政研究中的重要性。在这方面，无论是科学管理还是科学决策，都属于技术的、运作的和方法的性质。

4、早期的行政学与后期的公共行政学的关系。早期的行政研究从宏观上阐释了公共行政管理的性质，确定了公共行政管理的主体与客体及其相互关系，以及这种关系的总体特征，为公共行政管理设定了某些包括检验尺度在内的原则标准。同时，后期的公共行政管理科学也为前期的政治性的公共行政管理提供了许多可以实证和运作的规范及手段。因此，二者在国家公共行政研究的领域中融合成统一的、互补的和促进的理论和方法体系是历史的必然。这种统一的理论和方法体系就是我们所说的行政管理学。这种理论和方法体系经过后来的行为科学、人际关系科学、管理科学、政策科学以及系统论、权变理论、新公共行政观以至‘第五代管理“的充实和发展，正在变得愈来愈丰富多彩和行之有效。

5、一般认为，最早使用“行政学”一词的是德国学者冯?史坦因。他于1865年发表了《行政学》一书，但他当时主要是在行政法的意义上使用“行政学”一词的。作为一个行政管理学的概念，“行政学”一词一般认为始见于美国学者伍德罗?威尔逊1887年所著的《行政学之研究》一文。该文被认为标志着行政学的发端。从那时以来，许多研究者从不同的角度给行政学或行政管理学下过许多不同的定义。区别的关键在于对“行政”一词的不同理解，区别的要点则主要集中在两个层面，即“政治”的层面和“管理”的层面。这两个层面恰好反映了行政管理学发展史上两个不同时期研究的不同侧重点。(1)持“政治”行政观的人主要是一些早期的行政学者。他们根据三权分立学说和自然法原则、议会至上的原则认为，凡国家立法和司法以外的政务总称行政；政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行；行政是政府行政部门所辖的事务，或是政府官吏推行政府功能的活动。这种定义方法并没有错，但不够全面。因为，政治与行政无论在法理上或实际过程中都存在很强的内在联系性和功能的交*性，都不存在截然的职能划分或不可逾越的界限。另外，仅就行政功能而言，政府公共行政管理的有效性在某种意义上更为重要。(2)持“管理”行政观的人主要是科学管理运动兴起以后的一些行政学者。他们认为，行政是如何使人民对政府的期望取得成功的各种方法；是完成或实现一个权力机关所宣布的政策而采取的一切运作；是一种活动或程序；是通力完成共同目标的团体行动；行政特别注重管理方法、程序具体操作，是研究政府做些什么和如何做的理论；是经由集体合作实现共同目标的艺术。从这些观点中可以看出，他们将行政理解为一个实际而广泛的运作过程，注重的是行政管理实施过程中的方法及其有效性。这样，行政就被理解成一个包括政府、其他公共权力机关甚至工商社会组织的、有着较为广泛的内涵和外延的概念。但一般来说，行政管理学仍以政府活动及其科学化为主要研究对象，并据此设定研究范畴和研究方法，以区别于工商企业界的管理。

6、我们所说的行政管理学，是由“行政”、“管理”和“学”所组成的一个复合词组。(1)其中“行政”通常指政府公共行政过程中的政务的研判和推行。(2)“管理”通常指政府(行政)运用依法获授的国家公共行政权力，并在法律原则规定的范围内运用行政裁量权，以行政效率和社会效益为基本考量标准，处理公共行政事务的过程和活动。(3)“学”则是与前面两个方面相一致的比较系统化和有着独特领域的理论、方法和知识的体系。

7、因此，行政管理学就是关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识和方法的体系。在一般情况下，它主要反映政府(国家行政机关)管理国家事务、社会事务和自身事务的活动，并通过对这些活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，开掘公共行政管理的规律性，帮助和推动这些活动的科学化、法制化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程。值得强调的是，政府公共行政管理在宪法意义上具有明确无误的公共属性和公共服务的职能，与此相一致，“合法性”和“有效性”构成了政府一切行政思想和行政行为的基本价值标准。

(二)行政管理学的研究对象和学科目的。主要集中在:1、研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法；2、研究关于提升政府公共管理的水准和行政效率的思想、途径和方式；3、为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术，为国家行政发展和发展行政提供专业性意见；4、全面培养政府公务员，尤其是行政通才。

二、行政管理学的研究范畴、研究方法 (一)行政管理学的研究范畴。其中有代表性的观点有:1、怀特将行政管理学的范畴归纳为四大部分:组织原理，人事行政，财务行政，行政法规。2、古立克提出了“七环节”理论:计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算，以此概括行政管理的七大基本职能。3、台湾学者张金鉴提出了“15M”理论(即每个概念里面都有一个M):目标、计划、人员、经费、物财、组织、方法、领导、激励、沟通、士气、协调、及时、空间、改进。4、一般来说，行政管理学的基本研究范畴，有以下几个方面:行政原理、行政职能、行政权力(授权)、行政组织、人事行政(公务员制度)、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率(有效性)、机关管理、公共财政(财务行政)、物财行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制(治)行政、行政改革、行政能力、行政发展等范畴。 (二)行政管理学的研究方法。行政管理学使用的分析方法具有两个方面的特征:其一，行政管理学使用的大多数分析方法是众多社会科学共同使用的方法，例如，逻辑分析的方法，包括归纳和演绎等等，社会调查方法，社会统计方法等；其二，在实际的研究过程中，行政管理学使用的分析方法常常是交*、交替和混合使用的。 一般来说，行政管理学常用的分析方法如下1)逻辑分析方法，又称哲学研究法，主要从哲学的观点出发研究公共行政现象，通过运用理性判断、非理性判断、逻辑推理、因果关系分析等直接与哲学思想相关的分析方法，研究公共行政过程中矛盾的普遍性与特殊性、共性与个性的关系，一般规律与特殊规律的关系，进而形成一定的普遍适用的有关公共行政的理论基础和行为准则。(2)法规分析方法，主要从法理、法律、法规的角度来研究政府和政府官员及其行政行为的合法性、规范性、合理性，研究政府行政行为的条件或局限性。(3)历史分析方法，又称史学研究法，注重公共行政和行政管理学的起源、发展及演变沿革的过程，不同时期的不同特点和历史类型，以及历史情形对现实行政的影响和借鉴意义。(4)实证分析方法，又称事实研究法、行政调查法，指通过观察、描述事实，进而依据事实得出结论的分析方法，其特点是以实际、具体的行政事项或行政过程为研究对象，本着具体情况具体分析而不拘泥于通则或定律的原则，研究行政问题的症结所在，并制定切合实际、行之有效的对策。(5)规范分析方法，又称理论分析方法，主要指通过价值判断作出结论的分析方法，即根据一定的理念、价值标准或行为规范对“是非”作出一定的评价。(6)比较分析方法，主要通过对不同行政制度或行政模式、不同公共政策选择等行政问题的对比分析，研究不同政府间在行政理念、行政思想、行政原则和管理职能、管理体制、管理方式、管理手段等方面的差异，研究实现高效、民主行政的途径和方法，是一种既适用于空间序列，又适用于时间序列的分析方法。(7)系统分析方法，又称生态研究法或环境研究法，其特点，是将相关行政活动进而整个行政过程乃至社会环境视为一个有机整体，着重研究各个相关部分的交互影响、双向往来、动态平衡、彼此关系，进而寻求最优化的行政选择。(8)生理分析方法，主要研究政府官员的生理需要和生理状况与物质欲望满足和物质工作条件之间的关系，研究的目的在于建立二者之间的合理的对应关系。(9)心理分析方法，在广泛的意义上可以包括行为研究法或人际关系研究法。(10)资料分析方法，又称间接研究或图书馆分析法，其研究方式主要通过查阅现有的法律法规、政策文件、文书档案、书刊论文、研究报告等，寻求对一定行政问题或行政现象的理解。(11)案例分析方法，又称案例研究法，其特点，是对已经发生的真实而典型的行政事件，通过广泛收集各种可能的资料，再以公正的观察者的态度撰写成文，以供分析研究和借鉴之用。(13)模拟分析方法，其特点是通过使用定量概念和方法，来模拟行政管理中的某些基本因素或条件，从中寻求行政管理合理、效率和效益的模式。(14)利益分析方法，主要研究利益在公共行政管理过程中的特殊作用。 三、行政管理学的学科特点及与相关学科的关系 (一)行政管理学作为一门理论与应用相结合的系统科学，其特点比较突出。具体表现为:1、综合性，即它是交*的、丰富的、广泛的。这一特点是由政府公共行政管理的复杂性、广延性所决定的。2、实践性，即它是实际的、应用的、具体的。3、系统性，即它是整体的、有序的、相互关联的。4、技术性，即它是方法的、工具的、手段的。5、发展性，即它是动态的、进步的、创新的。 (二)行政管理学与相关学科的关系。行政管理学科的意义，是建立在与其他学科的相互联系、相互比较、彼此相交的相互关系的基础上的。它与相关学科具有密切的关系。 1、行政学与政治学。一般认为，行政管理学源自政治学，其最初的目的是研究如何有效地保卫宪法和执行宪法。所以，从渊源上说，行政管理学是政治学的分支科学。但二者具有比较明显的领域差别。政治学主要是研究国家的基本理论和制度，比如，国家的起源、构成要素、体制，国家的政治原则、政治权力、政治制度，以及其他政治性的原理原则和实践。行政管理学则主要研究政府体制和政府行为等行政现象，研究如何制定正确的政府目标和有效地达到这些目标。因此，实务是其基本内容。就相互关系而言，“行政学是藉政治学指引其努力的方向，政治学则赖于行政学充实它的内涵”。 2、行政管理学与行政法学。有的学者认为，行政管理学源出行政法学，因为行政管理学的形成是从研究法律对行政活动的规范开始的。后来由于行政活动日渐繁多，行政管理学才逐渐分离独立成一门学科。从现代学科的领域看，行政法学是以行政法律关系为研究对象的学科，其性质和内容是研究和规定公共行政管理的法律规范，比如，行政权力主体如何行使职权，以及在其对民权和其他行政权力有所侵犯时如何惩处和补救等。其典型表述方式，是各种行政法律规范。行政管理学则研究推行和执行政务及如何使之有效的原理原则和技术方法，尤其注重在行政过程中的有效性。行政法学与行政管理学都是以国家行政为中心观念的学科。前者有赖于后者不断充实其内容，后者则有赖于前者提供维护自身合法权威的规范，进而加强自身的性能。因此，行政管理学与行政法学在现代社会中是紧密联系、相互促进的两门学科。 3、行政管理学与企业管理学。企业管理学是科学管理运动兴起以来的有关企业管理的理论和方法的总称。一般认为，企业管理学较之行政学后起，它主要研究如何管理和改进企业的经营状况，提高生产率和增加利润。但它兴起之后却不断对行政管理学产生重大、直接的影响和推动。应当说，行政管理学借用或吸收了相当多的企业管理学的概念、词汇和方法，同样，企业管理学也从行政管理率先借鉴了某些思想、理论和方法。因此，可以说，二者在本质上是一致的，在方法论上也是相通的，但在研究对象、目的和范畴等方面却存在明显的差别。行政管理学与企业管理学是内容上交*、理论研究和研究方法上相互借鉴、学科发展上相互影响和相互渗透、研究领域上各异的两门学科。 4、行政管理学与社会学。社会学是研究人类社会各种社会生活现象的学科，是社会科学的基本学科之一。从广义上说，一切社会生活都是它的研究对象，其中包括社会公共管理的概念、方式和手段。行政管理学只有将行政现象置于广大的社会环境中来考察，才能获得比较符合实际的理论和解决办法。从狭义上说，社会学则不以公共权力的成立和行使为特定的研究对象。就相互关系而言，社会公共事业的管理是公共行政管理的重要内容，许多重大社会问题只有依*国家行政机关的法权地位和特有的方式、手段才能解决。所以，行政管理学与社会学是相互促进、相互支持的。 除了以上学科外，行政管理学与经济学、财政学、统计学、心理学、社会心理学、行 为科学、运筹学、高等数学、计算机语言学、公共关系学等学科都有着比较密切的关系。 四、现代行政现象与现代行政精神 现代行政现象是指第二次世界大战以后，尤其是60年代以来，国际上，主要是发达国家所出现和形成的某些公共行政现象。现代行政精神则是指与现代行政现象相一致的，政府在实施公共行政管理过程中比较重视和强调的某些行政精神。 (一)现代行政现象。主要表现在三个方面: 1、行政职能扩展。西方国家的行政机关在相当长时间里，遵循宪法规定行政活动的限度和秩序，其一切行政行为都必须以法律为依据，受立法的严格控制，由此形成“无法律即无行政”的法治行政原理。行政被看作仅仅是国家官员依法行使职权和寻求行政效率提高的活动。与这种国家理论相一致，西方国家政府的职能在相当长一个历史时期被限定在维护国家安全、社会秩序以及个人财产不受侵犯等方面。自从自由资本主义发展成为垄断资本主义，特别是第二次世界大战以至60年代以来，人类社会发展进步的节奏明显加快，出现了大量的新思想、新观念、新学科、新技术、新行业、新文化、新财富，推动着人们形成新的需求和新的价值观念，同时给西方国家带来了日渐增多、日益复杂的政治、经济和社会问题，这就需要一种能够对变化及时作出反应并有效解决问题的力量。在这种条件下，具有较强机动性、灵活性、伸缩性的国家行政机关，顺理成章地要被推向国家的主导权。西方国家认为，“法律有限、人事无穷”， 纯粹的法治行政已不再适应变化的需要。因此，依法行政不应是一切行政行为均须依照法律条款，而是必须符合法律原则。也就是说，在不违反宪法和法律的条件下，国家行政机关有自由裁量、采取行政行为的自主权力。上述行政观念的变化，使政府不仅承担起了保国卫民的责任，而且承担起了扶助各行各业均衡发展，普遍提高各个阶层生活水准和道德、文化水准，防止个人私欲损害社会公益以及缓解社会矛盾的责任。政府行政职能的扩展造成了“行政国家”的兴起，行政国家的兴起则造就了一个“大政府”。 2、不良行政现象增加。行政权力的扩展和强化导致了行政国家的出现，行政国家的出现则进一步大大加强了行政活动。以行政权力的强化和行政职能的扩展为基础的政府行政活动的加强相应带来了一系列的不良行政现象。(1)行政组织规模庞大，形成了许许多多结构复杂、分工细致、门类繁多的专业部门和各种行政委员会，与此同时，政府公务人员也大量增加。(2)行政决策迟缓，使政府行政管理的效率和有效性受到影响。(3)政府人员专业化，主要是指政府大量招揽和使用专业人才的现象，造成了所谓“专业人员国家”的现象。(4)官僚化倾向滋长，导致了“程式化”行政现象出现，不仅使国家行政组织中人际关系淡薄，主动进取精神受到抑制，而且导致政府与公众关系恶化。不良现象:“帕金森定律”和“彼德原理”介绍。(P19-23) 3、行政管理和行政管理理论现代化。这主要是指随着社会的发展进步所形成的某些行政现象1)重视社会目的。从积极意义上说，重视社会目的、为国民利益服务是现代宪政国家政府的天经地义的职守，从消极意义上说，轻视社会目的、不为或不能为国民利益服务的政府，则会为国民所不容、被国民所抛弃。(2)行政管理手段现代化，主要是指政府为适应现代管理的需要，不断和大量吸收、采取现代化的技术设备和技术方法的行政现象。(3)行政管理理论现代化。从科学管理理论开始，经过人际关系-行为科学的激荡、管理科学的充实、系统论-权变观的发展，当代行政管理学已经成为一门内容丰富多彩、分支学科众多、研究领域独特、实践性较强的学科。为民服务、依法行政、高效管理、适应发展成为其中心观念。 (二)现代行政精神。主要表现在三个方面:1、主动进取。社会经济的发展和一系列复杂的社会问题的出现，要求政府经常地审时度势，不断地提出对策，进而有效地解决面临的各种问题。因此，只有那些锐意进取的政府，才有可能获得国民的支持，进而获得国家和民族的竞争优势。2、追求卓越。作为一种行政精神，所谓追求卓越主要指现代政府在主观意愿与客观效果相统一的意义上追求出色的政府公共行政管理，在比较的意义上追求不断提升并在实践中表现出具有卓越品质的公共政策能力、综合实施社会公共行政管理的能力、有效地向公众全面提供公共产品和公共服务的能力、自律和自我更新的能力。这种精神直接表现政府的工作动机、工作意愿、工作状态。追求卓越涉及两种相互联系的价值取向，即效率与效果。3、创新发展。创新发展是一个政府乃至一个国家、一个民族的生命力和适应环境能力的主要标志之一。在现代社会条件下，发展变化的节奏明显加快，优胜劣汰已经成为一种随处可见的社会现象。政府对国民负责，要使国富民强、永远立于不败之地，就必须具有强烈的忧患意识，不断创新发展。 五、行政管理学的演进 行政管理学的演进是指行政管理学的发展及其不同发展阶段上的不同内容和特点。一般认为，行政管理学发端于19世纪末期，以威尔逊的《行政学之研究》一文为标志，但自那以后的历史分期，研究者们提出了许多不同的观点。我们认为，以新学派的创立、新理论的形成、新的研究方法的提出为主要划分标准，行政管理学的演进大致可以分为: (一)行政管理学的产生时期(早期公共行政研究时期)。这一时期是指1887年威尔逊发表《行政学之研究》一文到科学管理理论兴起之前(1911年)的一段历史时期。在这一时期里，行政管理学建立了基本的理论基础，形成了初步的学科体系，产生了比较大的影响，为行政管理学的进一步发展提供了条件。 1、行政管理学产生于这一时期的历史必然性。这一时期是西方国家由自由资本主义向垄断资本主义过渡的历史时期。随着各国工业化的迅猛发展、大型垄断组织的形成等，各国在社会发展过程中出现了都市化以及随之而来的一系列复杂的社会问题，矛盾冲突甚至对抗成为一种普遍的社会现象。这就对国家控制和管理提出了新的要求，要求通过国家干预，来有效地减少、缓和、解决矛盾。在这种情况下，政府地位的增强、权力的加大、职能的扩展、责任的加重、管理方式的科学化是不可避免的。因此，在这个时期提出公共行政问题、产生公共行政学是合乎逻辑的，它是社会发展进步的客观要求，也是社会发展进步的一种表现。 2、行政管理学产生的理论渊源。不少学者认为，它是在四种理论的基础上或直接促进下发展起来的。这四种理论是1)西方近代政治学尤其是国家学说，为行政管理学提供了有关国家权力(行政权)、民权民意、政府结构、政治过程等概念和范畴，提供了传统的理论和思辩的研究方法。(2)君主制时代德、奥两国的官房学。官房学又译计臣学，主要研究如何有效地为国家(君主)管理财政、经济、行政等问题。官房学以后演变为公共财政学。(3)普鲁士的任官制度和英国的文官制度。18世纪初期，普鲁士在西方首先创立了依据考试任用官吏的制度。1713年，普鲁士规定必须经过考试竞争才能任用法官，10年后进一步明确此规定适用其他官吏。英国则在1805年设立了常任文官，1854年正式确立了常任文官制度。文官制度为公共行政学的公共人事行政的研究提供了最主要的范畴和最早的规范，因而对行政管理学的形成具有直接的推动作用。(4)西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。行政法学与资产阶级革命几乎同期产生，其最初的宗旨是要反对和制止封建君主对资产阶级的强权的、粗暴的甚至是肆无忌惮的干涉和掠夺，后来则演变为研究行政法律关系的学问。行政法学开创了“依法行政”思想源流，建立了“法制行政”的最初的理论规范，而这恰恰是迄今为止行政管理学的最重要的理论基础之一。 3、早期行政研究阶段的主要代表人物是两位美国人威尔逊和古德诺。他们对行政管理学的最大贡献，是突出和强调了公共行政活动及其研究在所有国家现象中的特殊意义，并为此提出了一系列的理论观点和某些范畴。 威尔逊。曾任美国普林斯顿大学教授和校长，后任美国新泽西州州长和美国第二十任总统。1887年，他在美国哥伦比亚大学《政治科学季刊》上发表了《行政学之研究》一文。一般认为，该文是行政学发端的标志，威尔逊本人也因此被认为是行政学的创始人。威尔 逊认为1)传统的论证主要集中在政治过程方面，而对如何实施法律则注意不够，所以应当把研究的重点放到行动的政府方面，即放到政府行政管理方面；(2)要发挥和实现政治的功能，就必须纯洁政府的组织机构，加强执行，提高行政效率；(3)国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中，因此，从结构上说，三权分立学说是不符合实际的，政治和行政的两分法(后为古德诺所发挥)才是正确的；(3)一个良好的政府应有两大支柱，即坚强有力的政务官和效能精干的文官。此外，威尔逊还论及了创造精神、行政责任、文职官员培养等问题。尽管《行政学之研究》并未涉及行政学的基本框架，也未规定其基本范畴，但因其拟定了行政学的内涵，因而奠定了行政学的基础，成为后来研究公共行政的必读书目。 古德诺。曾任哥伦比亚大学教授和霍普金斯大学校长，以及美国政治学会的第一任主席和塔夫托总统的经济与效率委员会顾问。古德诺长期教授行政法学。1893年出版了《比较行政法》一书，被许多大学视为教科书，但他的最有代表性的名著，是1900年发表的《政治与行政:对政府的研究》一书。古德诺认为1)传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已(对此进行了全面系统的论证)，主张否定立法、司法、行政的三分法，而代之以政治与行政的两分法；(2)行政学不研究政治问题，那是政治学的任务，也不使用民主或程序的标准，而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准；(3)为了提高行政效率，最好将政党的因素和政治权宜等政治排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上中立。《政治与行政:对政府的研究》是最早的行政学专著之一，对后来的行政学有着深刻的影响。古德诺是行政学的奠基人之一。 (二) 科学管理时期(传统公共行政研究时期)。科学管理时期以美国人泰罗1911年的《科学管理原理》一文为标志，到30年代行为科学兴起之前。在这一时期里，行政管理学在前一时期研究的基础上，同时受到科学管理理论的启发和影响，开始转向建立学科的基本框架体系的方向上来，其研究的重点，集中在谋求行政组织的合理化、行政过程的制度化、行政行为的效率化、行政方法的标准化。这一时期提出了行政管理学的研究目的、研究对象、理论范畴、管理原则、研究方法等一系列的规范，基本形成了行政管理学的学科体系，使之成为一门领域广泛、内容丰富、作用独特的独立学科。 1、科学管理理论的代表人物。科学管理理论是一个广泛的概念，它是对这一时期一大批研究者的各种管理理论的总称或概括，其中以美国人泰罗、法国人亨利?法约尔、德国人马克斯?韦伯最具代表性。科学管理理论是在美国企业管理落后，企业劳动生产率的提高和经济的发展远远落后于当时科学技术成果和国内外条件所提供的可能性的历史条件下产生的。面对这种情况，一批具有科学知识、又与企业管理有关的工程技术人员开始进行各种试验，试图将科技成果应用于企业的生产和管理之中，从而形成了一套科学的理论和方法，并迅速在工商业界得到推广，进而引起各行各业，其中包括政府的广泛的重视和吸收应用。他们的理论和方法，直接对公共行政管理的理论和实践产生了重大的影响。 弗雷德里克?泰罗。泰罗开创了科学管理的源流，因而被称为“科学管理之父”。泰罗着眼于企业的基层管理，提出了以时间动作分析、工作定额制度、标准化管理、对工人进行职业培训和刺激性的差别工资等概念为核心的管理理论，因此被称为管理技术学派。泰罗是以自己在米德威尔钢铁厂和伯力恒钢铁公司的基层管理经历为基础，归纳出自己的组织管理哲学思想的。因此，在他的整个思想发展过程中，他始终注重从技术分析的角度研究工人的工作方式、工作过程和工作协作，试图通过最合理最有效的组织配合，来达到提高工人的工作效率的目的。1895年，泰罗发表了第一篇说明自己观点的文章《计件工资制》。1903年，泰罗发表了《工厂管理》一文。1910年，泰罗又发表了《科学管理原理》一文，直至1911年在美国国会的证词，泰罗的组织管理理论完全形成，并成为这一时期组织管理思想和方法的主导学派。因此，他的理论被称为“泰罗制”，泰罗本人也因此被尊称为“科学管理之父”。泰罗组织管理思想的逻辑是1)劳动生产率低下是工厂中存在的主要问题。(2)解决这一问题的途径不仅在于解决劳动力问题，更重要的在于解决低劣的管理问题。(3)为此，就需要建立一套完整的工作制度，而实施这套制度的主要办法就是任务管理，即对工人在一定时间里的工作和完成工作所需要的技术手段做标准化的处理，并把工人的报酬与工作成绩直接联系起来。(4)为此，泰罗提出了一种富于技术性质的、“有明确界说和原已经确定基本原则”的职能主义理论，强调应当把计划与执行区分开来，并加强专业化职能人员在组织中的作用，从而摆脱了传统的、依*个性进行组织管理的旧模式，开创了科学组织管理之先河。 亨利?法约尔。早在1900年，法约尔就在国际采矿和冶金代表大会上提出了他的行政管理理论的思想。1908年，法约尔为矿业公会成立百年纪念会撰写了《论一般管理上的原则》的论文，提出了他的行政管理的14项一般原则。1916年，法约尔又发表了《工业管理和一般管理》一文，首次和系统提出了他的行政管理的要素论。稍后，他的另一篇论文《国家的行政管理理论》于1937年被《管理学论文集》收集并在美国出版。法约尔注重管理人员管理方法的改进，提出了以职能分工、统一指挥和14项管理原则等概念为核心的管理理论。因他以加强企业上层的行政管理为目标，并自认为其理论适用于一切组织，所以，他的理论被称之为行政管理理论或一般管理理论。法约尔提出的14项管理原则是:分工，权力，纪律，统一指挥，统一指导，个人利益服从整体利益，报酬，集权，等级链(权力线)，秩序，平等，人员保持稳定，主动性，团结精神。(P34-35) 法约尔首先确定，在所有的工商企业组织中都存在六大类基本活动:技术活动、商业活动、财政活动、安全活动、会计活动和行政管理活动。这六大类基本活动构成一个组织的六种基本职能。其中行政管理活动又分为计划、组织、指挥、协调和控制五种。他把管理的五种活动称为管理的五要素，并集中对其进行了研究。组织是法约尔行政管理五要素的核心内容之一。他在这方面的主要贡献集中于组织的目的和结构方面。他认为，组织包括为各种活动和各种关系以及人员的雇佣、评价和培训等作好准备；组织一个企业就是为企业提供一切有助于实现其职能的东西。在这方面，管理人员和管理部门的职责，就是要设法使人员和物资的组织符合公司达成其目标的需要，而做到这一切的途径，是建立合理的组织结构。而合理的结构就是能保证公司在实现其目标的过程中能进行统一领导的结构。他主张在组织中把管理层次和幅度都保持在最低的限度内。法约尔所提出的职能和等级系列的发展进程及比例，是15名工人需要一名管理人员，往上各级则以4:1的比数为基础。例如，60名工人要求4名工头则又需要一名监理人，如此类推。 马克斯?韦伯。韦伯曾任维也纳大学和慕尼黑大学教授，出任过魏玛宪法起草委员会顾问。韦伯是一位兴趣广泛的典型知识分子，是当代著名的社会学家、政治学家和行政学家。他的官僚科层组织理论被认为是组织学的也是行政学的最重要的理论之一。韦伯认为，官僚科层组织并不是文牍主义、效率低下的组织现象，而是指一种组织形态及其结构特点。合理合法的职权是官僚概念的内涵。这种组织是应用于复杂组织的最有效的形式，因而是已知的对人类进行必要管理的最合理的形式。韦伯的官僚科层组织理论的形成曾经借助于他对政府组织的大量观察。对他来说，在大型行政管理工作中，官僚形式是不可避免的，在行政管理领域中，人们只能在官僚形式和外行之间选择。尽管如此，韦伯还是将他的理论称之为“理想的行政组织体系”。他从来没有过治理组织的经历，其理论的出发点也不是为任何一个组织的实际需要而设计的，而只是组织的理想的、标准的、通用的形态。设计这种标准化组织形态的目的，也只是为了进行理论上的分析，“以便说明从小规模的企业(‘世袭’)管理过渡到大规模的专业管理的转变过程”。韦伯的最大贡献，就是提出和建立了官僚模型的组织理论，并因此被称为“组织理论之父”。在韦伯的概念中，“官僚”这个词并不含有现在流行的“官僚主义”的意思，而只是表明组织结构设计中的某些特点和规范。韦伯认为，官僚集权组织是适用于一切复杂组织的最有效的组织形式。韦伯的理想组 织形态是以他关于“权力”的观点为基础的，合理-合法的职权观点是韦伯官僚概念的基本观点。 2、科学管理思想在公共行政管理中的运用。科学管理思想和方法在企业组织经营领域里的成功运用，鼓舞和推动了人们在其他方面的实践。首先在美国，人们开始把科学管理方式应用于国家行政组织的职能范围之内。1906年，从纽约市政调查委员会开始，美国全国各地迅速推广开展了市政调查运动。各级政府把科学管理的调查方法和效率的原则应用到行政部门，将科学管理的技术方法推广到行政乃至联邦行政，实行调整机构，精简人员，简化程序，从而促进了政府工作的改革，提高了行政效率。1911年，美国又根据塔夫托总统的主张，设置了关于节约和效率的大总统委员会，开始用行政立法的形式来肯定和强调科学管理在国家行政领域里的重要性。市政调查运动和关于节约和效率的大总统委员会的设立，反映了现代化工业都市的兴起及其对国家公共行政管理的新的要求，是美国也是资本主义世界致力于提高行政管理水平的的标志。 这一时期行政管理研究的主要代表人物及其论著有: 美国人怀特。曾在芝加哥大学任教多年，还曾任美国文官委员会主席，有较高的政治地位。怀特于1926年出版了《行政学导论》一书。该书是全美第一本行政学教科书，因而有相当的影响。怀特在书中提出，组织原理、人事行政、财务行政和行政法规应是行政学的基本内容。怀特在行政学研究方面学力深厚，另有许多理论建树，其中较重要的有《近世公共行政的趋势》、《联邦主义者》、《外国的文官制度》等。 美国人魏洛比。他曾任美国劳工部专家顾问和普林斯顿大学教授，擅长政治学和心理学，对经济和法律也颇有研究，后曾主持美国行政研究所及美国国会图书馆的行政书籍出版事宜。1928年，魏洛比发表了《行政学原理》一书。他认为，财政、预算和物资管理是行政管理学的主要研究范畴之一，从而拓宽了行政管理学的研究范围，成为他的主要贡献。此外，魏洛比还有《现代国家的政府》等论著。 美国人费富纳。他多年在美国南加州大学任教，1946年出版了《行政学》一书。该书与怀特的《行政学导论》和魏洛比的《行政原理》齐名，在那些年代被称为三足鼎立的三大行政学教科书。他的其他主要著作还有《行政组织理论》和《行政学研究方法》等。 美国人古立克。他从20年代到60年代一直担任美国公共行政研究所所长和美国政府事务研究所主席等职。由他主持的研究报告甚多，其中相当一部分被政府所接受并用于行政工作。他还在联合国世界组织中先后担任过政府计划、组织、都市管理、财政、人事等部门的负责人。古立克在哥伦比亚大学任教20多年，学术研究内容广泛、成果丰硕，其中较著名的是他与厄威克合编的《行政管理科学论文集》。他的管理7职能论基本上概括了他那个时代有关管理的各个方面，因而成为以后同类研究的出发点。 英国人厄威克。他曾任设在日内瓦的国际管理协会会长，一生编写过许多管理方面的著作。较著名的有《作为一个技术问题的组织》、《管理的职能》、《科学的组织原则》以及与古立克合编的《行政管理科学论文集》等。厄威克是有关组织理论研究的代表人物之一，他的最重要的理论贡献是提出了他认为适合一切组织的8项组织原则。

(三) 行为科学时期(修正公共行政研究时期)。这一时期以艾顿?梅奥1933年的《工业文明的人类问题》为标志，到60年代系统管理学派起之前。这一时期是行为科学-人际关系管理理论盛行的时期。行为科学-人际关系学说并不是单独以行政管理学为研究对象的，而是一种非常广泛的社会科学研究对象。它使用反传统的研究方法，开拓了以人的行为和人际关系为中心的新的研究领域，所以有人称之为“新社会科学”。 1、“行为科学”的概念。行为科学的概念最早是美国芝加哥大学的一些教授于1949年提出来的。起因于美国福特基金会资助该校“个人行为与人群关系”的研究计划，该计划简称行为科学。此后，行为科学就作为一种全新的社会科学概念而流行于世。 2、“行为科学”的发端。行为科学发端于美国的“霍桑试验”。从1927年到1932年，梅奥和罗特利斯伯格及怀特赫德三位美国哈佛大学的教授在美国西方电气公司的霍桑工厂连续五年进行了新的试验，即著名的“霍桑试验”。通过对组织中人的行为的实证性研究，他们开创了行为科学-人际关系学说的理论先河。他们认为，对人格的尊重、参与、情绪发泄、社会平衡、士气、小团体及其制约、非正式组织等，是组织管理过程中决定性的因素，而法律、制度、规章、纪律、精密性等则是次要的。这样，他们就是根本上背弃了传统的管理学的主要理论，开创了一种新的管理理念和研究视角，进而奠定了行为科学的基础。 “霍桑试验”分为三个阶段:第一个阶段，继电器装配室实验和云母剥离室实验。该阶段证明:客观的物质性的变量，比如工厂环境、工作场所、工时长短、疲劳程度、劳动强度、照明条件、身体状况连同工资制度是造成劳动生产率升降的原因，但不是主要的原因。主要原因是工人的态度与情绪的改变，以及与之相关联的团体社会关系的改变。第二阶段，谈访计划。该阶段证明:士气与监督工作存在着因果关系，而士气和监督又与工作产量发生一定的因果关系。在这里，监督是指以人(监工)的行为方式出现的正式的组织监督。因此，这种监督关系实际上也体现了一种人际关系。改善这种人际关系，使之变得坦率、合理、善意，是改善工作环境中人际关系模式、实现人性激励的重要方面。这种改善将直接影响到士气以至工作成果。谈访计划还证明:在组织中建立有效的信息沟通渠道，实行参与管理，可以使工人的工作态度和情绪好转，从而使产量增加。第三阶段，绕线机组实验。该实验证明:企业中不仅存在正式组织，而且存在非正式组织；企业成员不仅受正式组织的约束，而且受非正式组织约束。非正式组织以感情、地位和相互间的社会作用为基础，形成特定的群体，并以群体特有的行为方式来保护或制约自身的成员，以使其行为符合群体规范，从而形成了一种把正式组织看成为一个社会系统的新的组织观，进而形成了一种在正式组织所要求的“效率的逻辑”与非正式组织所要求的“感情的逻辑”之间建立平衡，并通过满足组织成员的某种社会-心理需要，来调动其工作积极性的新的管理思想。   3、“行为科学”的主要内容。在实验的基础上，梅奥等人对他们的理论进行阐述:梅奥发表了《工业文明的人类问题》、《工业文明的社会问题》，罗特利斯伯格发表了《职工的生产率中的人的因素》，怀特赫德发表了《企业界的工人》，罗特利斯伯格和狄克逊合作发表了《管理与工人》等，从而奠定了人际关系-行为科学的理论基础。梅奥等人开创了以人、人的行为和人的社会关系为中心的新的研究方向，以及用社会-心理的观点和方法研究组织现象的先例，从而把组织管理过程中的活的因素——人及人际关系摆回到组织中来，并摆在最重要的位置之上。梅奥等人以实验的结果为依据，主要提出了三条原理1)工人是复杂的社会系统的“社会人”，而不仅是“经济人”。所以，工人会追求金钱收入，但也会追求人与人之间的友情、安全感、归属感和受人尊重等，他们还有社会、心理方面的需求。因此，社会、心理因素是鼓励工人提高劳动生产率的基本途径。(2)企业中普遍存在着经常表现为某种团体的“非正式组织”。这些团体有自然形成而其成员必须服从的规范或惯例。并且，非正式组织同正式组织是相互依存的，对生产率存在直接的影响。(3)新型的领导能力在于，“要在正式组织的经济需求和工人的非正式组织的社会需求之间保持平衡”，即通过提高职工的满足度而激励职工的“士气”，从而实现提高生产率的目标。因为在职工的需要中，金钱只是其中的一部分，甚至不是重大的部分，职工更多的是感情、安全感、归属感等与人类情感、情绪相联系的需求。   4、以西蒙为代表的决策理论学派。行为科学-人际关系学说直接影响了关于行政研究的进程，许多行政学者开始使用行为主义的观点和方法研究行政现象，其中，以西蒙为代表的决策理论学派较具影响。   西蒙曾任美国社会科学研究会主席，先后在芝加哥大学、伯克利大学和伊利诺伊工艺学院任教，1949年后则一直执教于卡内基-梅隆大学。西蒙在经济学、心理学、政治学、社会学、组织学、计算机科学等方面都有所造诣，是当代最著名和最有影响的行政管理学学者之一，也是1978年诺贝尔奖获得者。“行政行为”的概念就是在他的倡导下逐渐在行政 管理学界流行的。   西蒙认为1)传统的理论对组织的说明只限于组织的结构、权责和指挥，因而过分简单和不切实际，要真正了解组织就必须对组织每一成员的逻辑抉择和心理抉择加以研究。传统的组织理论把组织中的人看成组织的一个毫无生气的既定因素而不是一个可变因素，因而忽略了人的行为的重要性。(2)组织是决策过程的复杂系统。他把组织成员的心理、行为与决策联系起来，认为决策充满组织管理的全过程，是组织的中心因素。因此，领悟和把握一个组织的结构和功能的最好办法，就是对组织的决策进行分析，这种分析以对组织内影响成员决策和行为的因素进行分析为前提。所有的管理活动都是团体活动，决策是许多团体活动的共同结果，而不是等级系列中的个人决定。因此，团体参与是组织管理的合理方式，而要实现团体参与就必须首先实现组织平衡，即在成员对组织的贡献与组织对成员的满足之间建立平衡。这种平衡是以组织对其成员实现激励而产生的诱因为基础的。(3)传统的行政研究的方法不能正确表现行政现象和反映行政过程，主张用行政行为的动态的研究方法来取代传统的法度体制的静态的研究方法，从而使行政研究切实有效。他的理论称为管理决策理论，亦有人称之为逻辑实证学派。   西蒙的行政学说自成体系，大致可以分为三大部分:行政管理研究方法理论；决策理论；对行政组织及决策技术的实际研究。其中，决策理论影响较大。他的决策理论迄今为止仍是决策领域的主要流派之一。1944年，西蒙在美国《公共行政评论》上发表题为《决策与行政组织》的长篇论文，初步提出了他的行为主义的行政观；在此基础上，他又于1947年出版了他的成名著作《管理行为——管理组织决策过程的研究》，进一步明确提出了他的行为主义的行政观参见P45) 西蒙一生著述甚多，除了《行政行为》外，主要著作还有:《经济学和行为科学中的决策理论》、《管理决策新科学》、《发现的模型》、《思维的模型》，以及与他人合著的《行政学》、《组织》等。“西蒙的贡献主要在于他的中心思想，即:为了对组织进行研究，就必须对影响人的行为的全部决策过程的复杂网络进行研究”。这种研究的最终目的不是为了提高组织的效率，而是为了实现组织的效果。在这里，效率只是达到目的的手段。决策虽然也同效率相关，但更重要的是解决效果问题。(参见黄孟藩等:《决策的科学方法》，海洋出版社1983年版第8页)   (四)系统科学时期(整合公共行政研究时期)。这一时期开始于60年代，没有明显的标志，而是一种渐进的过程。从提出新问题的角度划分，该时期或许可以以孔茨发表于1961年的《管理理论丛林》一文为启端。在该文中，孔茨用“丛林混战”一词来描述和形容管理理论的名词、术语、定义、假设漫天飞舞，学派、理论、体系、方法林立的现象，由此提出了管理理论价值取向和价值目标混乱，造成学术研究和管理务实困难或迷茫的问题。1980年，孔茨再著《再论管理理论的丛林》一文，认为当时至少可以概括出社会系统学派、决策理论学派、系统管理学派、经验主义学派、权变理论学派、管理科学学派、组织行为学派、社会技术学派、经理角色学派、经营管理理论学派等学派。为了突破和摆脱“丛林混战”造成的困境，人们开始试图寻求一种能够较为有效地整合各种管理理论的新的基础。这就是后来的系统理论和权变理论。   1、新的研究是从对行为主义的批判开始的。1964年，伊斯顿在《政治学评论》刊物上发表了《政治学的革命》一文，对行为主义的理论进行了抨击，认为制度研究与行为研究同等重要，研究方法与理论架构不可偏废，同时反对价值中立观，主张后行为主义革命。受此影响，管理学的研究主流开始发生转变。 2、关于系统的概念和系统论的主要观点。人类早就有关于系统的概念，但多偏重于哲学的理解。一般认为，最早提出一般系统理论的却是奥地利生物学家L.贝塔朗菲。他在20年代末提出了有机系统理论的概念，其后，在1937年美国芝加哥大学的一次讨论会上，他首次正式使用了“一般系统理论”一词，并将系统(有机体)定义为“相互作用的诸要素的复合体”。这可以说是一般系统理论产生的标志。1968年，贝塔朗菲出版了《一般系统理论的基础、发展和应用》一书，比较系统全面地阐述了他的动态开放系统理论。该书被西方学者认为是一般系统理论的经典著作。美国人K.博尔丁1956年发表的《一般系统理论:一种科学的框架》，则被认为是另一本一般系统理论的经典著作。   系统论的主要观点是1)系统论是对传统的科学管理和行为科学各自偏颇的否定。前者过分看重制度、纪律、标准化在组织管理中的有效性，后者过分强调人性激励、心理满足、自我实现对组织管理的合理性，因而都在实践中显露了相当的局限性，无法普遍适用于各类组织。同时，科学管理和行为科学也忽视了组织管理与广泛的社会环境之间的相互关系，因而限制了人们的视野。在这种情况下，用综合的、全面的、相互关联的观点来看待、分析和研究组织管理现象，寻求一种能够广泛适合于各种组织的理论架构，就成为一种历史的要求，一般系统理论就是这种要求的产物。(2)系统论为人们研究世界提供了新的指导思想和方法论，也为各个学科的沟通提供了前提。它强调组织的部分、部分之间的交互影响、部分之和组成的整体的重要性，强调组织对环境的影响和环境对组织的影响，把组织看成一个相互联系的、动态的、开放的系统，从而使人们对组织的一般性质和一般发展规律有了更深刻的认识。但是，一般系统观念却包含着比较高的概括性，它更倾向于“原则性”而不是“技术性”。(3)系统管理理论提供了一种宏观的关于普遍联系和互动作用的管理思想，这无疑是正确的，但这还不够，必须同时强调组织管理的具体的、特定的特征。进入70年代以后，西方经历了一个以社会不安、经济混乱、政治骚动为特征的时代。在这个时代中，人们对生活和组织管理的准则都变得不确定了。“最佳途径”、“标准建议”和“通用方法”受到怀疑。正是在这种背景下，人们开始寻求更为具体、更为特殊的组织特征和相互关系的模式，寻求一般系统论在具体的组织管理过程中的作用和应用。权变观应运而生。   3、以系统论为基础的权变观。(1)权变观是70年代形成于西方的一种管理理论。所谓权变，就是权宜通达，应付变化。权变观是以系统理论为基础的，它否定一成不变、普遍适用的“最佳”管理理论和方法，认为每一种组织都有其特定的社会环境和内部条件，因此，随机应变，一切以时间、地点和条件为转移是组织管理行之有效的关键。权变观强调管理现象的多变性，但并不否认“类型”的意义。相反，它主张通过大量实例的研究和概括，来建立管理关系的基本类型。因此，“权变管理就是依据环境自变数和管理思想及管理技术因变数之间的函数关系来确定的一种对当时当地最有效的管理方式”。(2)权变观的中心思想是，在承认系统关于组织与环境以及各个分系统之间存在相互联系、互动作用和一致性的基础上，制定特定条件下组织的最有效的管理方式。在权变组织的概念中，“它取决于”具有决定性意义。这意味着每一个特定的组织，都必须确切地了解自己所处情境的各种可变数，以及这些变数之间的相互关系和相互作用，把握组织原则和组织模式，一切都取决于时间、地点和条件。但一般系统论并没有被抛弃，而是在提供总体指导思想的基础上，由原则性转向灵活性，由标准化转向多样化。   这一时期管理理论的研究是十分活跃的。以卡斯特和罗森茨维克为代表的系统管理学派，以德鲁克为代表的经验主义学派，以伯法为代表的管理科学学派，以菲德勒为代表的权变理论学派，以明茨伯格为代表的经理角色学派，以伯恩斯和斯塔克为代表的机械-有机组织管理理论等等，均在不同程度上对有关公共行政的研究产生了影响。   4、以系统论为基础的生态行政学。一般系统理论与行政管理学相结合，形成了所谓的生态行政学。生态行政学原是研究生物与环境相互关系的一门自然科学。遵循系统论的观点将其引入行政现象的研究，于是就有了所谓生态行政学。其研究的基点，在于政府赖以生存和运作的生态系统的重要性，强调政府与其环境的互动和动态平衡。一般认为，最早运用生态观点来研究公共行政现象的是美国人高斯。他在1936年和1947年分别发表了《美国社会与公共行政》、《公共行政的境界》和《政府生态学》等文著，阐述了政府及其行政行为与社会环境相互关系的重要性，强调政府与其生态环境的交互作用，从而开创了从社会文化的角度研究公共行政的先例。集生态行政研究之大成，用生态理论和模式来解释行政现象的则是美国人雷格斯。他于1957年所著的《农业型与工业型行政模式》以及于1961年发表的《行政生态学》都是当时风行一时、被引为典范的生态行政学论著。他认为，迄今为止人类的行政模式可以分为融合型的农业型行政模式、棱柱型的过渡行政模式、绕射型的工业型行政模式三种模式。这三种模式反映不同社会形态的发展水平，因而能够适用和解释现代工业社会、传统社会和开发中社会国家的行政现象。雷格斯的生态模式以及上述理论在比较中确定各种行政类型的特质提供了一种研究框架。对这种特质的正确理解，对任何一种类型的行政制度都是十分重要的。此外，费富钠和普林休斯1967年合著的《行政学》，奈格鲁夫妇1973年合著的《现代行政学》等，当时均产生了一定的影响。   在这个时期，基于共同的历史背景，公共行政学提出和形成了两种彼此相关的价值取向和理论——新公共行政学和公共政策分析，从而大大拓展了公共行政学的研究范畴，丰富了公共行政学的学科内容，推进了公共行政学的发展。

6、公共政策分析。公共政策分析也称政策科学、系统分析、政策研究、社会工程、系统工程等。有一种观点认为，公共政策分析将成为公共行政研究的主要领域。公共政策分析兴起的背景，在于现代政府政策条件和政策任务的复杂化:现代政府所面临的已不再是个别的、单一的、简单的和基本稳定或一再重复出现的社会矛盾和问题，而是大量的相互关联、相互制约的愈来愈具复杂性、尖锐性、普遍性、专业性、变化性和发展性的各种社会矛盾和问题。60年代至70年代，不少的西方国家先后出现了诸如暴力犯罪增加、经济停滞、环境污染、能源短缺、失业扩大，以及住房、卫生、社会保障、公共交通等众多的社会问题。社会公众因此对政府提出了强烈的转变政策、摆脱困境、实现社会正义和社会公平的诉求。与此相一致，社会公众所关注问题的焦点，更多的不再是抽象的理念或原则问题，而是那些与自身现实切身利益密切相关的特殊的公共政策问题、公共管理问题、公共服务问题。这就使一批有一定学术素养，同时具备相当实际经验的学者、科学家和政府官员深切感到，应当建立一种能够兼容各相关学科的优势，且能够解决各种现实公共政策问题的全新的学科。由此产生了公共政策分析。与此同时，包括社会科学和自然科学在内的诸多学科的不断发展，为政策科学的形成提供了一定的理论基础和实用技术，现实压力和未来需要则为其提供了有力的发展动力。从一定意义上说，专业性、职业性公共政策分析的兴起和发展是有其历史必然性的。 一般认为，最初把政策与科学直接联系并赋之以现代意义的是美国政治学学者拉斯韦尔。人们通常把他与其同事于1951年合著的名为《政策科学:近来在范畴与方法上的发展》一文作为现代政策科学发端的标志。60年代，美国联邦政府率先吸收和采用了政策科学的研究成果，将其直接应用于联邦政府所面临的若干大型、复杂国策问题的研究和处理，成功地大规模集中和组织了专业力量和生产力量，解决了诸如国防、空间探索、高尖新科技开发等领域里的某些问题，从而引起了各国政府和世界的普遍重视。70年代，政策科学被普遍接受且得到迅速发展，期间，不仅涌现了大量的有关政策科学的专业性的研究咨询组织和学术刊物，而且政策科学无一例外地成为了各工业发达国家主要大学的进修课程。在整个70年代，政策科学的理论和技术不但在许多国家的各级政府得到了广泛的运用，而且由于其潜力和普遍的适用性，同时也在私营部门得到了推广。可以认为，政策科学是第二次世界大战以后，尤其是60年代之后最受注意的学科之一。进入80年代以来，政策科学的理论和方法已经成为工业发达国家政府乃至实业团体管理决策的基本方式，以至于形成了这样的现象:未作政策分析，不作政策决定。

公共政策(科学)并不是一个或几个学科的简单的集合、发展或更新，而是一个几乎全新的研究领域。由于它具有明显的跨学科的特点并被广泛应用于各行各业、各个领域，因而迄今为止，它所涉及的学科边界线是模糊的。但它的主体理论、主要技术方法以及基本的学科范畴，却是清晰可辨的。一般认为，公共政策所注重的，是应用人类社会一切可能的知识以及与知识相关联的直觉、判断力、创造力来更好地制定政策。其基本的价值衡量标准，是要设计出既符合社会大众的利益和政治、经济、文化、伦理观念，即具有社会可行性，又符合政策者的既得利益和意识、目标，即具有组织可行性的政策。与此同时，公共政策十分注重对政策制定系统本身的研究和改进。换言之，公共政策一方面强调政策适用者或社会对象的分析，另一方面则注重政策制定者及其所属系统、程序、方法的优化。

代表人物1)公共政策的创始人之一拉斯韦尔和卡普兰认为:公共政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划。(2)政治学学者伊斯顿认为，公共政策就是对全社会的价值做权威的分配。(3)政策论研究者戴伊认为，公共政策是政府选择作为或不作为的行为。(4)决策论者安德淼认为，公共政策是政府的一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者为处理某一问题或事务采取的。以上几种关于公共政策的概念都有其合理之处，亦都有所缺憾。但我们可以看出，政策科学的逻辑过程至少包含了三个要点，即欲达到的目标或目的，为达成目标而作的宣示或拟采取的行动，以及由政策声明所引发的权威者的实际的政策行动。它以现实、合理、有效、可行的政策为追求目标，通过诸如理论与实践、定性与定量、宏观与微观、规律与个别情况、必然与偶然、实际与假设、理念与创造力、想象与可行性、战略与策略等一系列理论和技术方法的有选择的应用，并通过政策制定系统的改进，来制定切实可行、行之有效的政策规范，以解决那些直接关系到社会公众生存和人类社会未来的公共政策问题。

六、我国行政管理学的历史与现状

(一)我国行政管理学的历史。1、我国是世界上为数有限的文明古国之一。在漫长的封建社会发展史上，逐步形成了一套内容丰富、特点突出、相对完善的封建行政管理制度，其中尤以中央集权的大一统国家行政体制、官吏制度和监察制度见长于世。2、现代意义上的行政管理学却是从西方国家引进和借鉴的。3、新中国建立以后行政管理学研究的发展与挫折。4、从1978年开始我国行政管理学的研究获得迅速发展。

(二)我国行政管理学的现状。1、我国公共行政研究的特征。2、我国公共行政管理研究近、中期面临的主要课题1)从宏观上研究与我国社会总体发展水平、所有制状况、经济体制、传统文化、权力关系相一致的政府行政管理的基本职能，并在此基础上建立符合国情的、中国式的国别公共行政管理模式。(2)从结构、比例与行为、运作的结合上研究我国国家行政管理的内部机制，其中的问题是:理顺关系，分清权责，减少不必要的环节，降低成本，提高行政效率，不断增强行政效果。(3)从宪法原则、国家制度、民族传统、社会规范、经济实力、全民文化素质与世界通则结合上研究我国的公务员(文官)制度，关键是要能够吸引、考选、任用、提拔优秀人才，通过公平合理的竞争和职业保障制度，调动政府公务员的积极性。(4)从观念、思想、理论与制度、体制、纪律的结合上研究我国行政管理的民主化进程，其主要问题是:实现公务员权利与义务的统一，领导人决策与群众参与决策、政府决策与公众决策的统一，决策制定、实施与决策有效反馈的统一。(5)从历史的经验教训、社会发展的要求与世界有关国家范例的结合上研究我国公共行政管理的法制化进程。其要义，是要制定一套能够“依法行政”的制度，以及保证这种制度、使之切实有效的监督、控制制度。(6)从现实与可能、目前与未来、国情与世界潮流的结合上研究我国的公共行政发展战略，并制定相应的规划，使我国的行政研究后继有人、继往开来，不断发展，为促进我国国家行政的现代化、民主化、科学化、法制化进程不懈努力。

七、国家行政管理的基础

国家行政管理是一个政治的、经济的、社会的、文化的、心态的综合性概念、行为和过程。政府是这一概念、行为和过程的主体。这种主体地位是以合法合理的权力即行政权力为基础的。政府从这种权力地位出发，通过履行特定的职能，实现国家对广泛的社会生活的有效管理。“行政的第一个目标就是获得并保持权力，行政官员的职位就是建立在这个基础之上的。这个目标是完成其他目标的先决条件。”

(一)国家公共行政管理的基础。它实际上指作为国家公共权力机构一部分的国家行政机关，以国家名义进行的政府公共行政管理的基础。在现代民主宪政社会中，这种基础由两大部分构成:其一，经由宪法、法律以及政治传统、社会习惯合法认定和授予的政府行政职能。其二，政府在名义上享有、在实际上行使的国家公共行政权力。

公共行政权力作为国家行政管理的基础，其有效性主要取决于三个要素的交互作用，即合法、合理、实际运用。(1)合法性是公共行政权力的第一要素。在现代民主国家中，无论是三权分立或是议行合一的国家体制，公共行政权力的合法性都表现为符合宪法和有关法律所规定的范围、种类、程序和限度。(2)合理性是公共行政权力的第二要素，其基本涵义，是指公共行政权力的存在和运用，必须要符合国家、民族、国民的利益和有利于社会的发展。(3)实际运用作为公共行政权力的第三个要素，主要是指公共行政权力所特有的实际操作性质。公共行政权力操作不当，必然不能实现其合理性，也必有悖于其合法性。从这个意义上可以说，公共行政权力的实际操作及其有效性，是公共行政权力的现实基础。归根结底，行政研究的全部任务，就是要寻求保证公共行政权力有效运用的途径和方法。

(二)国家公共行政管理的主体。在通常情况下，政府即国家行政机关代表国家，是这种行为的主体。政府通过实施公共行政管理，来履行国家的社会职能。在此基础上，从名义享有公共行政权力和具体行使公共行政权力的角度分析，国家行政管理的主体又可以分为四种:1、政府，包括中央政府和地方政府。2、政府行政机关。政府机关的公共行政权力是通过法律规定以及在法律规定之下的政府内部授权获得的。3、行政首长。各国政府即行政机关通常实行首长负责制。因而，行政首长无论在名义上还是在实际执行上都是公共行政权力的一种主体。行政首长可以分为四种情况1)政府首脑。(2)政府首脑以下的高级政务类行政首长。(3)政务首长以下的各级常务首长。(4)由宪法和有关法律所特别授权的一部分官员，主要是指主持人事行政事项的少数首长。4、政府普通公务员。

(三)国家公共行政管理的客体。国家公共行政管理是一种以全社会为对象的管理类型，这是它区别于其他任何管理的最显著的特点之一。政府通过行使公共行政权、实施公共行政管理，与社会生活中的几乎一切行为主体发生行政、法律关系。在通常情况下，所谓社会行为主体是指具有法人和自然人的资格和地位、且有一定行为能力的公民、公民团体、社会组织。政府的行政行为是影响乃至决定它们社会生存条件的最重要的因素之一。概括地说，国家公共行政管理的客体大致可以分为以下六类:1、经济性组织，包括制造业、服务业、金融业、科技业和其他一切以盈利为目的的组织。政府与它们的公共行政管理关系，主要表现在利率、税收、正当开支、工业卫生、环境保护、人身保障等方面。执照、许可证等申请、登记、备案、审批制度，限期改正、吊销营业执照直至拘捕等惩处制度，是政府对经济性组织实施行政管理的经常性方式。2、社会性组织，包括教会、社区团体、群众团体等一切非以盈利为目的的组织。一般来说，政府对它们的公共行政管理以不妨碍他人、不危害社会和公众、不违反国家法律和公共行政管理法规为限度。登记制度和检查制度是政府对其管理的主要方式。3、政治性组织，包括政党和一切以政权或政治性权力为目的的组织。政府对它们的行政管理主要是依据法律促使它们按照政治竞争的规则开展政治活动，防止和制止它们颠覆国家的政治企图。登记制度和检查制度通常也适用于政治性组织。4、教科文组织，包括学校、科学研究单位和各种文化团体。政府在多数情况下对这类组织予以支持、财政资助和提供各种便利，但同时要求它们遵守国家法律和政府行政法规，不得危害公共安全和公共健康，在必要时，也可能对其采取强制性的行政措施。5、新闻性组织，包括报社、新闻社、电台、电视台等一切新闻传播媒介组织。政府对它们的公共行政管理也以不违背国家法律和政府行政法规为限度。新闻性组织是政府公共行政管理的一大难点，因为政府本身是新闻监督的主要对象之一。在实际过程中，新闻传播的合法性，也常常是分歧最大的领域之一。6、公民，是政府公共行政管理的最大量的行为对象。管理的原则仍然是依据国家法律和政府行政法规，其最经常的标准是:履行对国家所承担的义务，比如，缴纳税金、服兵役等；遵守社会生活的行为规范和道德规范，比如，不妨碍公共道德和他人私生活等。在对公民实施公共行政管理方面，政府可能采用的行政手段是多种多样的。

思考题:

1、行政管理学的一般涵义

2、行政管理学的学科功效

3、行政管理学的学科特点

4、行政管理学与相关学科的关系

5、现代行政现象和现代行政精神

6、行政管理学在发展过程中出现的主要理论(科学管理理论、行为科学理论、系统科学理论

7、新公共行政学的主要理论观点

8、国家行政管理学的基础

9、我国公共行政研究的特点和面临的主要任务

第二章 行政职能

学习本章要重点掌握:行政职能问题争论中的主要派别及其观点；行政职能的涵义；行政职能的扩展；行政职能的构成。 一、现代政府行政职能问题的由来与发展

自有国家以来，政府职能问题就成为政府的基本问题之一。现代政府的行政职能问题则起始于20世纪30年代西方资本主义世界的经济大危机。其后，关于政府职能的争论大体上沿着发达国家和后发展国家两条轨迹发展变化。在西方，争论发展于60年代的社会正义运动和70年代的经济“滞胀”，丰富于80年代反传统思想、改革政府运动和90年代的再造政府运动。在东亚，起始于60年代的经济起飞，发展于70年代的经济高速增长，丰富于80年代的“东亚经济奇迹”，修正于90年代的“东亚金融危机”。

(一)罗斯福“新政”——现代政府行政职能问题的由来 。

1929-1933年席卷资本主义世界的经济危机，将整个资本主义世界推到了崩溃的边沿。以美国为例，出现了1)经济持续衰退；(2)金融体系接近崩溃；(3)失业剧增；(4)生产相对过剩危机；(5)社会危机。传统的“守夜人”政府面对这场大危机束手无策、一筹莫展。随着凯恩斯主义经济理论为基础的、以国家干预为核心的罗斯福“新政”的推行，危机得到了控制，并逐步走出了困境。罗斯福政府通过两个“百日新政”，在美国的法律中写进了美国历史上最不寻常的一系列改革法案:紧急银行法案、节约法案、啤酒法案、农业法案、失业救济法案、工业复兴法案、以工代赈法案、社会保障法案、税制改革法案、银行法案等等。为了保证行动的有效性，罗斯福“使现代总统职位恢复了生气”，大大强化了政府职能:首先，大大扩充了总统的立法职权；其次，大大扩充了总统的行政职能；再次，大大扩充总统的经济职能。罗斯福新政开创了国家强力干预社会经济的先例，并因此结束了高度放任自由的时代，使“19世纪的个人自由主义让位于强调社会保障和集体行动”。罗斯福本人也因此成了那一时期美国人的共同领袖。1933年至1938年，标志着美国制度上的剧变。

从大危机开始，人们一直讨论这样一个问题，即亚当?斯密关于“看不见的手”的自由市场经济理论是否存在缺陷？如果存在缺陷，那么是哪些缺陷，又应该如何克服呢？罗斯福新政有效地克服了大危机，但大危机后人们开始在讨论，罗斯福新政是否存在缺陷？如果存在缺陷，那么是些什么缺陷，又应该如何克服呢？自那以后，尽管西方国家围绕国家干预主义还是自由经营论形成了长时期争论，先后出现了现代货币学派、理性预期学派、供给学派、公共选择学派等自由经营的理论和实践，亦出现了新福利经济学、新凯恩斯主义等主张国家干预的理论以及克林顿的国家干预的政策实践，但从整体上看，争论的焦点已不是在理念上政府是否需要干预经济，而是在实践上政府应当干预什么、什么时候干预、干预到什么程度和通过什么方式干预。人们至少已经认识到，在诸如财产和资源，垄断、外部效应、共用品、社会性收入分配、调控宏观经济一类问题上，政府的干预是不可缺少的。(参见朱光华主编:《政府经济职能和体制改革》天津人民出版社1995年版第34-44页)

在政府与经济、国家与社会的相互关系方面，60年代以来西方国家先后出现了“混合经济”、“福利国家”以及“行政国家”的现象。其中，混合经济描述的是现代西方国家政府与经济的关系，福利国家概括的是现代西方国家与社会的关系，行政国家表现的则是现代西方国家各个国家公共权力主体之间，以及政府与经济、政府与社会之间的综合关系。混合经济、福利国家、行政国家分属于不同的范畴，但却反映了一种共同的现象，即政府在经济和社会生活中的地位已不再是“守夜人”的角色，而是成为了其中一个积极的、不可或缺的重要组成部分，在某些情况下甚至是最主要的组成部分。例如，利用政府和政府首脑特有的影响力促进本国企业与他国企业之间的贸易或合作；例如，发挥政府专署的权威制定对外经贸政策，以推动或保护本国企业的发展。总之，政府干预经济事实上已经成为西方国家的一种普遍的既定国策。但是干预的合理性或实践效用，则取决于政府的职能定位以及政府履行职能的能力。

(二)“东亚经济奇迹”——后发展国家政府行政职能问题的产生。如果说罗斯福新政的实践效用主要表现在对付经济危机的话，那么自60年代以来，东亚经济奇迹的出现及其规模化、持续化，则从积极的意义上证明了政府职能扩展对于后发展国家社会经济发展的突出作用。东亚“儒文化”圈国家和地区在推动社会经济发展的过程中，普遍实行了政府主导(指导)型的经济发展战略。政府通过制定经济计划和产业政策、实行金融和价格管理、确定外资外贸体系等方法，形成了“官、产、学”高度协同的一体化的经济发展和运行体制，进而促成了社会经济的超常规的高速发展，创造了举世瞩目的“东亚经济奇迹”。例如，日本通过组建通产省等方式对国民经济实行计划管理，通过宣示产业政策实行政府导向，通过推行行政指导等方式实行政府微观干预，并形成了独特的政企关系。相比之下，韩国政府介入经济比日本政府程度更深、方式更直接；韩国政府通过六个五年计划和进口替代发展战略、出口导向型经济发展战略、国际化自由化科技化发展战略三次大的战略调整，以及一系列的产业政策和行政规制，推动了韩国的经济发展。在经济发展的同时，日本、韩国基本上保持了社会的稳定。如此惊人的总体社会效果，至少可以证明这一时期日韩两国政府职能扩展的现实合理性和历史进步意义。

东亚国家和地区在实践方面的成功，不仅在于政府具有广泛的权能地位，而且在于这种权能地位得到了社会的比较普遍的认同和遵从，更在于政府从权能地位出发，通过发展规划、产业政策、行政规制等合理的方式，有效地促进了社会经济的发展和国民生活水平的提高，并因此唤醒了国民的自尊心和自豪感。也就是说，在因果关系上，社会对政府权能地位的认同和遵从，除了传统文化观念的影响以外，主要是以政府通过实践表现出来的有效地发展社会经济的意愿和能力为基本前提的。总之，后起的工业化国家和地区，只有在强大政府既具有权威又具有卓越政策制定和政策执行能力的基础上，实行政府主导或指导型的、政府与市场相结合的经济发展战略、经济体制和经济政策，实行适度的政企分离，才有可能最快、最合理、最大限度地动员、开发和组合资源，在较短的时间内形成发展势头并及时调整产业结构，实现经济的快速增长和社会财富的快速积累，缩短与发达国家的距离，进而实现国家经济现代化。它的经验还证明，经济现代化的过程不可能是纯经济的过程，而只能是特定的政治、经济、社会、文化等诸方面因素互动的过程。从基本价值认同的角度说，如果将尽快实现经济现代化作为国家的最高目标，那么，在一定历史时期内遵从政府的导向和经济规制，暂时放弃有关政治理念的纷争，避免社会动荡，对于后发展的国家来说可能是最明智的选择。

(三)“东亚金融危机” ——后发展国家政府行政职能问题的修正。东亚金融危机反映出，实现和初步实现了现代化发展目标的东亚国家和地区，其社会内仍然蕴藏着“传统”与“现代化”之间的深刻矛盾，反映出在当代人类社会发展进步的主流特征急剧发生质量变换——工业化社会向信息化社会转换、工业经济向知识经济转换、区域经济向全球经济转换的历史性过程中，东亚国家和地区对新的、正在形成的主流经济显然认识、准备和参与不足，同时，在经济持续高速增长的特有的乐观氛围中，显然高估了国际金融资本对发展本国经济的积极意义，低估了国际金融资本和经济全球化对后发展国家可能造成的消极影响，以至于未能及时而有效地调整政府的职能和公共行政管理方式，未能及时而有效地改变经济体制和经济增长方式，未能及时而有效地修正政府的公共政策，因而失去了继续引导和推动社会经济持续增长的契机，终于以金融危机及其引发的严重经济衰退的方式付出了惨重的机会成本。

由东亚模式的特质和属性所决定，东亚金融危机与东亚国家和地区的政府职能、政府权力、政府体制、政府能力、政府管理方式有着直接的关系。在此意义上可以认为，东亚经济危机实际上是一种政府公共政策的危机，一种政府公共行政管理的危机。换言之，在信息时代已经到来，世界性的知识经济和国际金融格局初步形成，世界精神一体化程度不断加深的新的历史条件下，东亚各国和地区政府公共行政管理体制的僵化、失效以及缺乏足够的灵活性，政府公共政策的滞后、失误以及缺乏应有的前瞻性，政府公共行政能力的走低、弱化以及缺乏必要的坚定性，是造成东亚金融危机的主因之一。

不同的国家关于政府职能有不同的规制，问题在于既定的规制是否有利于国家的发展进步。东亚国家和地区政府职能重释的要旨在于改变传统的“政府替代”，转而由市场和社会发挥更为重要、更为广泛的功能。从发展的意义上说，政府职能只在于那些社会管不了、管不好、不能管、不愿管的各类公共事务。其中，承认、维护市场在资源配置中的基础作用，是重释政府经济职能的核心问题，尊重经济主体“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的独立法人地位，则是重释政府经济职能的关键所在。

东亚国家和地区重释政府经济职能的历史必要性和必然性之一，就在于随着市场主体的普遍发育成熟，而任其自由地选择经营方式和发展道路。政府的基本经济职能则相应转向通过制定和执行公共政策实施宏观经济调控，转向制定国家经济发展战略和发展规划，转向顺应市场、制定监督市场规则。东亚国家和地区政府职能的重释，只在于改变传统政府职能的领域、范围、方式，改变其强制力、主导力、压迫力，而不是全面削弱政府的职能。

东亚国家和地区政府在新的历史条件下的社会职能可以表述为:通过制定和执行社会发展政策，从主要维护社会秩序转向维护社会正义和公平、实现社会均衡发展，包括适时制定和执行退休养老政策、医疗保健政策、安全和保险政策、环境和资源保护政策、住房政策、物价政策、教育政策以及道德重塑等。破除资产占有的垄断，尤其是借助公共权力实现资源占有的垄断，衰减社会财富相对公平的分配，提高国民生活质量水准而不仅仅是富裕程度，是重释政府社会职能的基本问题。

二、政府职能的涵义 (一)行政职能的概念。职能又称功能、职责。行政职能又称公共行政职能，在某些条件下亦称政府职能。概括地说，行政职能是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权力主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称。考察公共行政职能可以有许多角度1)公共行政职能与国家的产生相联系；(2)公共行政职能与公共行政目的相联系；(3)公共行政职能与公共政策相联系；(4)公共行政职能与制度创新相联系。 (二)行政职能的扩展。在现代国家中，政府的行政功能较之传统行政得到了大大的扩展。由于享有立法创议权，且获得了广泛的委托权，国家行政机关事实上已经涉足于相当多的立法功能、司法功能和检察功能，即行政立法和行政司法。 行政职能的扩展是一种世界现象，也是一种历史的必然。从发展趋势上说，当代社会有三个较为突出的特点1)发展变化的节奏加快，发展变化的内容趋向多元化、丰富化、复杂化；(2)各种新的事物层出不穷，譬如新思想、新观念、新学科、新技术、新行业、新文化、新财富、新需求等等，并带来了一系列的新问题；(3)竞争日趋激烈，并使各类主体之间的社会关系进一步趋向复杂化。在这种历史条件下，“法律有限，人事无穷”的现象明显增多，造成和激化了传统国家体制、领导制度、管理方式与现实需要之间的矛盾。这就需要一种能够对现实变化及时作出反应并有效解决问题、对未来需要作出前瞻性判断并提前进行战略性规划的力量。在传统的国家公共权力主体的体系中，这种力量就是政府。这是因为，在传统的国家公共权力主体的体系中，唯有国家行政机关决策权力集中，并集合了管理现代社会所必须的各类专业人才。从这个意义上说，狭义政府即国家行政机关被推向国家权力的主导地位是合乎逻辑的。 (三)与政府职能相关的争论。争论的焦点在于政府到底应该做什么，不应该做什么。争论的中心问题集中在以下三个相互联系的问题上: 1、国家与社会的关系。这种关系主要涉及政府的政治职能，权威与民主的关系问题是其核心问题。自资产阶级成功取得政权以来，政府的公共权威一直在上升，以至于成为名副其实的“大政府”。其对社会政治生活的影响突出表现在1)精英政治盛行；(2)公共支出增长等方面。 2、政府与市场的关系。这种关系主要涉及政府的经济职能。通常人们使用“市场失灵”与“政府失灵”来概括凯恩斯经济理论之后，关于政府与市场关系争论过程中两种几乎是截然相反的价值取向。一般来说，所谓“市场失灵”，主要是指市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性，因而不能达到帕累托最优，不能实现预期社会经济目标。“市场失灵”是主张实行政府干预的强有力的理由。所谓“政府失灵”，主要是指政府的政策干预措施不能实现预期的调节市场的作用，在某些条件下，甚至导致比“市场失灵”更坏的结果。“政府失灵”是主张实行更为彻底的市场经济的基本依据。(1)斯密以理性“经济人”假定为理论基础，提出“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”是自由经济制度的三大要素，认为不断增加国民财富的最佳途径就是给予经济活动完全的自由，由一只“看不见的手”支配市场，概括地说，政府职能规范的基本价值标准，就在于成为一个好的“守夜人”。在这种意义上，管的最少的政府是最好的政府。(2)30年代的大危机催生了“凯恩斯革命”，凯恩斯主张:国家调节和干预经济生活，实现国家公共经济活动与私人资本运作的合作，指导社会消费倾向；实行积极的公共财政和金融政策，通过有意识的国家财政岁入与岁出和货币供应、利率等国家经济活动影响有效需求和社会总就业水平，包括改变租税体系、政府直接举办公共工程和投资非生产部门甚至扩充军备等；举债支出，即政府举债投资公共事业和弥补预算赤字，借此提高有效需求，增加总就业量。凯恩斯经济理论影响了一大批经济学家，30-70年代被称为“凯恩斯时代”。(3)70年代以后出现了新的经济危机，通货膨胀和经济停滞同时出现，即所谓“滞胀”，凯恩斯主义陷入两难选择:如果采用扩张性的财政政策，势必加剧通货膨胀，如果采用紧缩性的财政政策，又会导致经济停滞。在这种条件下，出现了所谓“新自由主义经济理论”，成为这一时期的主流经济理论。其重要理论观点是:基于自由竞争的市场原理是正确的，只有市场可以对资源进行有效的配置；政府的缺陷源自担任政府公职者的有理性的自私人的人类特征，也就是说，基于人的理性地追求私利的本性，政治生活中人们同样要对自己行为的成本与收益进行计算；必须强调价值判断和伦理规范的重要性。争论还会继续，但经过大的历史反复，问题将不会集中在是否需要市场或是否需要政府干预，而会集中在如何实现市场对资源的基础配置与政府对市场的合理干预之间的平衡方面。 3、公平与效率的关系。这种关系主要涉及政府的社会职能。关于效率和公平的解释是多种多样的。一般而论，公平通常是指社会成员机会或收入均等化，以及社会权力的平等化。效率则是指资源的合理、有效的配置，在同一时间内投入的最小化与产出的最大化是效率的恒定标准。按照经济学家曼昆的解释，效率是社会能从其稀缺的资源中得到最多东西的特性，平等则是经济成果在社会成员中分配的特性。“效率是指社会能从其稀缺资源中得到最多的东西。平等是指这些资源的成果公平地分配给社会成员。换句话说，效率是指经济蛋糕的大小，而平等是指如何分割这块蛋糕。在设计政府政策的时候，这两个目标往往是不一致的。”公平与效率的问题与国家发展战略的选择相联系，更是人类社会政治和道德问题的轴心。因此，直接与广泛和深层次的人类价值判断问题相联系，进而与政府的职能及宏观公共政策选择相联系。公平与效率作为两种价值取向，存在一种此长彼消的替代关系，在同一时间和空间可以有主次之分，却很难做到并行不悖。这样，作为一种宏观公共政策选择，政府事实上必须取舍维护社会公平抑或提高效率，作为政府基本的价值取向和政策标准。公平与效率的争论是广泛和持久的。“效率优先论”、“公平优先论”和“效率与公平平衡论”是关于公平与效率的三种典型的观点。 三、政府职能的构成 斯密认为，政府最佳作用在于三大职能:“君主的义务，首先在保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略，……君主的第二个义务，为保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮和压迫，换言之，就是建立一个严正的司法行政机构，……君主或国家的第三种义务就是建立并维持某些公共机关和公共工程”。(亚当.斯密:《国民财富的性质和原因的研究》郭大力、王亚南译，商务印书馆1994年版第254、272、284页) 布坎南认为，政府的职能可以分为三个层次:第一，执行现行法律的那些行动；第二，包括现行法律范围内的集体行动的那些行动；第三，包括改变法律本身和现行成套法律规定的那些活动。(詹姆斯.M.布坎南:《自由、市场和国家——80年代的政治经济学》，平新乔、莫扶民译，上海三联书店1989年版第244页) 台湾张金鉴教授认为，行政职能大体上可以分为六种1)维护职能，即维护国家法典和制度的职能。主要通过制定得到社会公众较为普遍认同的国家典章法令，建立、确定和巩固国家的政治意识形态、国家的基本社会制度、国家的基本价值范畴、国家的法统。(2)保卫职能，即保卫国家和民族独立，保卫公民生命、财产和公民权利，维护社会秩序的职能。(3)扶助职能，即扶助各界公民、公民团体、工商组织均衡发展，扶助弱者生存的职能。(4)管制职能，即管制社会行为主体与国家公共权力主体的社会行为的职能。(5)服务职能，即通过兴办各类公共事业，直接造福于国民的职能。(6)发展职能，即运用各种可能的方式启发、诱导创新的意图和积极性，促动、推进发展和进步的行为的职能。 按照80年代以来革新行政学的观点，政府的职能有一些新的、不同的理论观点。 思考题: 1、行政职能的涵义 2、行政职能的扩展的现象及原因 3、行政职能的构成(斯密、布坎南、张金鉴关于政府职能的理论) 3、国家与社会的关系问题 4、政府与市场的关系问题 5、公平与效率的关系问题 第三章 行政权力 学习本章重点掌握:行政权力的涵义；行政权力的结构及其特征；行政权力分配的方式、途径和原则；集权与分权、权利与义务的关系；行政授权的方式与条件；行政权力行使中负效应及其克服。 一、行政权力的概念 (一)行政权力的涵义。一般说来，权力是根据行使者的目的去影响他人行为的能力，其内容包括主体、客体、目的、作用和结果等方面。按照性质，权力可以划分为政治权力、经济权力、社会权力等等。政治权力就是某一政治主体依*一定的政治强制力，为达到某种目标而在实际政治过程中体现出来的对于政治客体的制约能力，凭借这种制约能力，政治主体拥有对于社会价值的支配手段。在这里，政治主体主要指政府、政党和其他社会政治集团、社会政治人物等。行政权力是政治权力的一种，它是国家行政机关依*特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。行政权力的这一定义包括五个方面的内容1)行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员；(2)行政权力的根本目标是通过贯彻执行国家法律、法令和各类政策来有效地实现国家意志；(3)行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令；(4)行政权力的客体具有普遍性，是以整个社会为对象的国家权力；(5)行政权力的性质是执行和管理性权力。 (二)关于行政权力的各种学说。 1、早期分权学说。人们对于行政权力的认识，最早发端于分权学说。一般认为，亚里士多德首开分权学说的先河。他在《政治学》一书中将国家权力分为三种机能:议事、执行和审判。古罗马的波利比阿又提出了元老院、执政官和平民会议之间相互制约的思想。 2、三权分立学说。近代意义上的分权学说是从洛克开始的，他认为国家有三种权力，即立法权、行政权和对外权。这里洛克实际上是把国家权力分为两部分，对外权在很大程度上属于行政权的一种。明确划分国家权力的是孟德斯鸠，他把国家权力划分三种:立法权代表国家的一般意志；行政权主要执行国家意志；司法权主要在于保护民众的利益。三权分立学说是适应资产阶级反对封建君主绝对专制权力的需要而产生的。现代政治学进一步发展了以三权分立为代表的分权学说，通过研究分权之后出现的权力不平衡现象，强调了分权基础上权力制衡的重要意义。 3、政治与行政二分法。德国学者J.K.布隆赤里较早提出了将政治与行政分开的思想，行政学创始人威尔逊以及社会组织之父韦伯都对此做了进一步的继承和发展。美国学者古德诺全面阐述了政治与行政二分法的原理。二分法与三权分立相对应，它把行政权力作为一个独立的领域来看待，促成了行政学的诞生，为对行政权力的专门研究奠定了基础。但二分法对权力的分割过于简单化，在解释复杂现象时显得力不从心。20世纪末期出现的新管理主义在二分法的基础上，对于政治权力与行政权力之间的交互作用进行专门研究，提出了国家治理权力问题，在一定程度上克服了二分法的局限性。 4、五权宪法学说。五权宪法学说是孙中山在三权分立学说的基础上，结合中国情况创立的一种学说。他把国家权力分为立法权、司法权、行政权、监察权和考试权五种。五权中的考试权就是指国家录用公务员时要通过考试选贤任能，监察权也就是对行政官员进行监督。 5、议行合一学说。巴黎公社开创了一个先例，马克思对此给予肯定。在议行合一的权力结构中，民主集中制是权力运行的基本原则。但议行合一在当代并非议行不分，而是在现代社会权力的所有者与执行者分离条件下解决二者关系，保证权力执行者切实执行权力所有者意志的重要理论。从理论上讲，议行合一不仅可以克服行政权力失控的现象，而且更能够体现民主原则，它把政治上的民主与行政上的权力集中统一特性有机地结合在一起。 6、组织权力学说。它从组织的角度来研究行政管理权力的各个层面。从一般组织的共同意义出发，这种学说把行政权力视为组织中的权力，着重研究行政权力作为一般组织权力的功能与特点，其明显特征表现在对决策问题的重视，认为行政权力不简单表现为纯粹的执行，决策同样是其重要的基本功能。这种学说并不专门对行政组织和一般组织做专门区分，也就看不到行政组织的特征。

三)行政权力的结构。行政权力结构是指权力分工基础上的行政权力整体性的关系状态和有序性的活动过程，既包括行政管理中权力安排的静态结构，也包括行政管理中权力运行的动态结构。

1、行政权力的静态结构。是指行政权力与其行使主体结合之后所形成的一种网络构架。它表现为行政权力关系及其制度安排的总格局，是行政管理活动赖以展开的基本框架，包括1)纵向的层级结构(层级制)，这种结构具有强制性的法规，明确的分工与责任，稳固而有序的上下级制度和层级制原则。(2)横向的部门结构，这种结构主要来自于行政管理活动所需要的专业化分工。

2、行政权力的动态结构。是指由权力作用的方向、方式、轨道、层次、时间和结果等要素结合在一起所构成的权力运行模式。(参见李景鹏:《权力政治学》，黑龙江教育出版社1995年版第38-41页)动态结构离不开静态结构的框架，但更能体现行政权力的实际内容1)行政权力是一种矢量，其作用方向和轨道具有明显的指向，呈现出自上而下的方向，其轨道呈伞状放射，与行政权力金字塔式的组织结构相一致。(2)行政权力的运行呈现明显的层次性，其中间过程存在许多中介。这种层次性使得行政管理的主体和客体之间不能简单发生作用，而是要经过若干中介的传递过程。因此，行政权力在实际运行过程中“衰减”或“折射”就不可避免。(3)时间在行政权力动态结构中是一个必不可少的因素，它是行政

权力的动态结构和静态结构之间的最大区别。行政权力的运行必须在有效时间内起到应有的作用，否则将失去活动的意义。所以，行政效率问题就成为行政权力运行的基本原则和直接目的。(4)行政权力动态结构中还应包括权力作用的结果，这是反映行政权力结构效应的因素。

(四)行政权力的特征。1、行政权力的特性。(1)公共性；(2)手段性；(3)自主性；(4)一元性；(5)时效性；(6)膨胀性。2、行政权力和其他政治权力的关系。(1)行政权力和立法权力的关系:从性质和作用看，立法权力是各种社会权力集中的直接体现，其方向和轨道是多数人向少数人集中，是输入的过程和阶段；行政权力则是由少数人向多数人的扩散，是输出的阶段。从功能看，立法权力的功能是制定国家的法律和政策，其作用是根据社会发展的情势和规律，概括出社会活动和各种集体行动的准则与规则；行政权力则是要执行国家法律，推行政府政策，其作用在于将立法权力确定的制度规则和一般准则具体应用于行政权力客体，即行政权力对象。(2)行政权力和司法权力的关系。二者也同属于国家权力，所不同的是:权力运行方向不同，行政权力运行的方向是自上而下的，司法权力的运行则带有某种平行性；主体在权力体系中独立性不同，行政权力的下级主体受上级的指挥和控制，司法权力的各级主体独立行使审判权；权力的作用和功能不同，行政权力是要积极地去实现国家意志，而司法权力主要在于消极地保障国家意志的实现不受干扰。(3)行政权力和政党权力。行政权力与政党权力的区别，属于国家权力与其他政治权力的关系问题，其区别在不同社会制度下是不同的。在资本主义政党政治条件下，区别相当明显:权力的目的不同，行政权力的目的是执行国家意志，实现社会公共利益或保障社会利益的实现，即所谓普遍主义的目的取向，政党权力的目的则是执行本党集体的意志，其所要实现的目的只能代表社会当中部分人的利益，即所谓特殊主义的目的取向；权力结构不同，行政权力是国家权力运行回路的一部分，但政党权力却自成回路，本身就有一个权力输入与输出的回路；权力的合理合法度不同，行政权力作为国家权力的一部分，具有自然的合法性基础，政党权力属于一种集团性权力，它没有必然的合法性，需要由法律专门规定；权力客体不同，行政权力的客体是整个社会，而政党权力的客体只限于党内；权力手段不同，行政权力拥有暴力威慑的后盾，且主要通过法律手段行使，而政党则依*意识形态等符号力量，主要通过纪律手段行使权力。在社会主义条件下，由于政党具有特殊的地位和作用，其区别不象在资本主义条件下那样明显。

  二、行政权力的分配

  行政权力分配是行政组织的内部分工问题，而行政机构的设置就是行政权力分配的外在表现。

  (一)行政权力分配的方式与途径。1、行政权力的分配方式。(1)纵向层级结构性分配；(2)横向功能结构性分配。2、行政权力分配的途径。(1)主要途径是逐级授权；(2)权力下放；(3)地方自治；(4)权力“外放”(主要在于解决行政权力主体和社会之间的关系，实际上也就是行政权力与社会权力之间的关系问题，即政府与社会的关系问题)。3、行政权力的再分配。一般有两种情况1)外源型行政权力再分配，即随着整个社会利益的调整和政治权力的再分配而进行的行政权力的再分配；(2)内源型分配，即在既定的政治经济体制之内，由于行政体系内部的权力主体或对象发生了局部变化，行政权力需要做小幅度调整，在计划、组织、人事和服务的产出等方面发生相应变化，这种情况称为行政改组。4、行政权力的人格化问题。行政权力的主体和客体都包括人的因素，其运行只有依*人才能实现，因此在行政权力分配中，权力与人的结合就成为关键的一环。这种结合过程便是行政权力人格化的过程，此过程通常是通过人事行政实现的。行政权力人格化使得滥用职权的现象不可避免。所以马克斯.韦伯特别强调行政权力非人格化的意义。他认为，行政管理必须采取合理的形式主义，用义务的压力取代感情的支配，用人人平等的观念取代因人而异的做法，用非个人制度的规则取代个人号令，以对法和制度规范的服从取代对个人命令的服从。

  (二)行政权力分配的原则。1、程序必须合法，合理合法是行政权力的重要特征，也是其运行的根本保证。2、职权必须明确，每一个层次、每一个部门的权力都必须作出明确无误的规定。3、权责必须一致，而不能分离，其大小也应相一致。比职权更本质的东西是职责，也就是与职权相应的责任和义务，权力与责任、义务是不能分离的，有权无责和有责无权的权责分离现象，都是在行政权力分配的过程中所应防止的。4、内容必须全面，各级行政主体都应和等于其权力层次及功能相一致的职权。权力主体在人权、财权和物权各方面只有齐全、完备，才能成为完整统一的体系而发挥作用。

  (三)行政权力分配过程中的相关问题。1、行政权力分配与政治授权的关系。行政权力是执行性权力，来自人民及其代议机关的政治授权。行政权力的分配是行政权力体系内部不同层次主体之间的权力分配，而政治授权则是行政权力的外部来源。不同层次的政治授权可以看成是对行政权力在多级分配过程当中能量消耗的补充。2、集权与分权的关系。包括两种情况，一是行政机关内部层级结构中权力的集中与分散的问题，二是在功能性结构中的集中与分散问题(包括主体与客体之间的关系)，前者是集与分的关系，后者是集与放的关系。3、权利与义务的关系问题。权力分配中有一种特殊现象，即行政主体因为某种特殊需要具有一些不受一般行政法规约束的权力，即行政特权。行政特权也是一种法定的特殊权力，它也应与特殊的义务相一致。

  三、行政授权

  (一)行政授权的性质和特点。1、行政授权的涵义。授权的一般意义是把权力委托给相应的人或机构代为执行，任何一个组织当其达到一定的规模或实行职能分工后，就必然要进行授权。行政授权乃是授权的一种形式，系指行政组织内部上级机关把某些权力授予下级行政机关或职能机构，以便下级能够在上级的监督下自主地行动和处理行政事务。行政授权缘于两个主导因素:一是处理复杂公共事务的需要，二是由完成行政任务所引起的建立行政组织的需要。行政授权由三个基本要素构成1)指派工作任务；(2)授予行政责任；(3)承担工作责任。从内容上看，行政授权包括两个层面:一是决策权力的授予，二是执行权力的授予。2、行政授权的特点。(1)行政授权在本质上是行政组织内部权力分配的特定方式。(2)行政授权实际上是行政领导活动过程的一部分。(3)行政授权也是一种权责高度统一的管理行为。这三个特征，将行政授权与行政法律关系上的代理、助理和一般组织分工区别开来:第一，行政授权与行政代理不同。行政代理指的是代理人依法代替某一行政人员执行其任务，并要自负全部责任；而行政授权则是被授权者负责行使其法定的职权，并非代替他人。第二，行政授权与行政助理不同。行政助理是有人来帮助负责者去处理行政事务，接受别人帮助的行政人员仍负有其全部责任，而助理别人的人自己没有多少责任；在行政授权中，被授权者则负有相当的责任。第三，行政授权与行政分工不同。行政分工是指不同的行政机关或行政工作人员各负其责，彼此之间未必有上下级隶属关系；而行政授权则包含上下级之间必须具有的监控与报告关系。

  (二)行政授权方式。1、根据授权的性质和内容，可将行政授权划分为1)充分授权，也叫一般授权，是指上级行政主体在下达任务时，允许下属自己决定行动方案，并能进行创造性工作。具体包括柔性授权、模糊授权、惰性授权等。(2)不充分授权，也叫特定授权，或称刚性授权，是指上级领导对于下属的工作范围、内容、应达成的绩效目标和完成工作的具体途径都有详细规定，下级行政主体必须严格执行这些规定。(3)制约授权，又叫复合授权，这是把某项任务的职权分解授给两个或多个子系统，使子系统之间产生互相制约的作用，以免出现疏漏。(3)弹性授权，亦称动态授权，是指在完成同一项任务的不同阶段采用不同的授权方式。2、根据授权的媒介和方式，可将行政授权分为1)书面授权，是上级行政主体以文字形式对下属工作的职责范围、目标任务、组织情况、等级规范、分层负责办法、处理规程等都有明确规定的形式。(2)口头授权，是上级行政领导对下属用口头语言所做的工作交代，或者是上下级之间根据会议所产生的工作分配。3、根据授权的合法程度，可将授权分为1)正式授权，是指行政主体依据法律规定并按照法定程序。(2)非正式授权，是指无法律特别规定、或组织体系之外的非程序性授权。

  (三)行政授权过程。1、行政授权的条件。至少应包括1)良好的组织和人事基础。包括管理目标已经确立，方向正确，任务明确；行政组织机构已经建立，组织结构系统完善，要素完整，功能健全；组织内部的人事安排已经大致确定，不再担心部属的过分变动；组织文化和工作环境良好，工作人员心情舒畅，忠于职守。(2)适当的时机。首长工作负担过重时；指挥系统中有人暂时离开或者高层职位缺位时；机关力求开创新局面、解决新问题，首长必须集中精力专注于重点组织工作目标时；当有关工作人员不在一处工作时。(3)工作需要和一定界限。重复性、琐碎性和经常性工作，过于专业化的工作等都应授权；但授权要坚持例外原则，即上级主管把一般日常惯例性工作授给下级，但自己应保留重大政策决定和重要人事任免权等。2、行政授权的程序。(1)明确授权的工作内容；(2)选择授权的对象；(3)规定授权工作应该达到的目标、成果以及完成工作的权限和应负的责任；(4)正式授予权力；(5)检查评估授权成效。3、行政授权过程中授受关系的处理。行政授权并不是单向的行为过程，而是一种权力授予和权力接受之间的双向行为。作为双向管理行为的行政授权，如果没有被授权者的充分理解和明确表示，是很难取得成功的。因而要处理好授受关系。要注意排除授权方面的障碍:一是行政授权主体要克服心理方面的障碍；二是行政授权主体要克服能力方面的障碍；三是行政授权还要克服来自授权客体方面的障碍；行政授权也要克服来自组织方面的障碍；行政授权还必须克服来自环境方面的障碍。

  四、行政权力行使

  行政权力运行的过程就是行政主体分配和行使权力的过程。行政权力的行使过程即行政权力主体对客体施加影响、并使客体按照主体意愿采取行动的过程。这一过程包括计划、组织、用人、指挥、执行、控制、监督和反馈等一系列具体行为。

  (一)行政权力的基础和手段。行政主体获得了相应的权力基础，也就拥有了使行政客体服从的手段。按照应有的基础，大致可以概括出以下几种情况:(1)报酬性权力；(2)强制性权力；(3)制度性权力；(4)人格性权力；(5)知识性权力；(6)关系性权力。

  权力与权威的区别:第一，权力主要指一种力量，依*这种力量可以造成某种特定的局面，使客体的行为符合主体的目的；权威则主要是一种社会心理过程，它依*某种威势或威望来取得信任与赞同。第二，权力通常是以强制力作为后盾，具有某种强制性；而权威则主要是以合法性、正当性、合理性作为依*，具有一定的影响性。权力的作用不一定带来服从的结果，客体的对抗和不服从是时常发生的；权威所起的作用则往往是心悦诚服，客体一般是基于认同而进行的服从。

  权力与权威有相关性，在多数情况下是一致的，但在特殊情况下可能发生分离，导致有权力而无权威现象的出现。在行使权力的过程中，行政主体应该力求权力与权威的统一，并保证合法与合理的统一。

  (二)行政权力行使的程度。1、行政权力行使的程度与政府治理能力。行政主体对于行政客体施加影响的过程，会表现出不同程度的差别，行政客体服从于行政主体的状况，一般也就是社会成员对于政府的服从状况。行政权力程度是一个综合指标，它不仅反映政府工作的效率，而且也反映政府工作的能力。效率与能力的统一便是政府的效能。所以有效政府必须是既有效率又有能力的政府。所谓政府能力，指的是政府推行管理活动的可能性与效力，包括政府能否有效采取集体行动和能否广泛促进社会的集体性行动两个方面，其判断标准在于政府政策目标的实现程度中对于社会发展的推进。所以政府能力实际上是行政权力主体在其与客体的互动关系中所表现出的能动性。政府能力在一方面体现了行政权力实现自主性目标的潜能，在另一方面则体现了行政主体向客体提供服务的供给状况。2、影响行政权力行使程度的因素。(1)行政权力的目的与手段的合理性与正当性是一个根本的因素；(2)影响行政权力行使程度的另一个因素是行政权力的强度；(3)影响行政权力实现程度的因素也包括行政客体的潜在能力问题；(4)影响行政权力实现程度的因素也包括行政权力作用的范围；(5)影响行政权力实现程度的因素还包括行政环境问题。

  (三)行政权力行使过程中的负效应及其克服。1、负效应的表现。(1)利益错位，公仆变成主人；(2)权力角逐，手段变成目的；(3)权力僭越，职权扩张为特权；(4)传统惯性，导致权力滥用。2、行政权力制约。(1)他律机制，也就是其他政治权力以及行政客体对于行政主体的制约，这主要包括立法权力和司法权力等行政权力之外的国家权力的监控、政党政治权力的监督、舆论权力的监督、公民和公民集团的监督等多种形式。(2)自律机制，即行政权力自信所应具备的防范措施与制度等，这主要包括利益协调机制、行政责任机制和行政伦理机制。

  五、行政权力的发展和演变

  (一)行政权力的产生(略)

  (二)传统行政权力。传统行政权力是指与传统农业社会发展状况相适应的行政权力，其特点是:1、传统行政权力的社会职能与国家政治权力的传统职能明显地交织在一起。传统行政权力的自主性表现得还不够充分。2、传统行政权力与宗教权力或迷信权力等曾经相互结合。3、传统行政权力与宗法权力等血缘关系权力也有根深蒂固的联系。4、传统行政权力与经济权力有相当直接的关系。5、在传统行政权力内部，个人超越职位权力，人格权威大于职务权威。人的权威大于组织的权威，人的作用大于制度规则的作用。因此，人存政举，人亡政息是传统治理普遍的规律。一般认为，传统行政权力缺乏法治的主要表现是:(1)缺乏相应的行政体制，行政人员没有明确的职权范围；(2)上下级之间的等级制度不合理，决定事务的权限不明确、不固定，有时依照先例，有时统治者派员决定或个人亲自干预；(3)没有基于自由契约的任用制度和法制化的晋升、奖惩规则；(4)行政人员缺乏专门技术训练，对行政人员的委托也无视实际工作能力；(5)与上述几点相联系，各级行政人员的薪俸也缺乏规范。

  (三)现代行政权力

  1、现代行政权力与传统行政权力的区别。现代行政权力是与现代工业社会相适应的行政权力，与传统行政权力的区别是:(1)现代行政权力的社会管理职能日益突出，行政权力的自主性非常明显，其主要表现是现代行政管理已经成为专门的职业领域。现代行政权力的相对自主性和行政主体的一元性非常明显，不仅行政权力在政治权力体系中的相对自主地位明显提高，而且行政权力也开始同宗教权力、宗法权力和迷信权力相互分离，其与经济权力的直接联系也被打破。(2)现代行政权力不仅实现同外部权力的分离，其内部的功能分化也日趋发达。(3)现代行政权力是一种合理型的权力。行政客体的服从是以行政主体所拥有的合理合法权威为基础的。与传统行政权力相反，现代行政权力明显地表现为职位权力大于个人权力，法律的权威高于人格的权威。现代国家的治理的重要特征是依法治国，现代行政管理是一种以法律为依据的公共管理活动，而现代法律又是以正当性与合理性为基本前提的。马克斯.韦伯概括的现代官僚制的特征(P147)。

  2、行政国家——20世纪行政权力发展的独特现象。从发达国家开始，在世界范围内逐渐出现一种普遍的现象，即行政权力的急剧扩张，公共事务的扩张带来了公共利益的扩大化，行政机构和行政自主权明显增大，出现行政国家现象。行政国家的特点:(1)国家行政机构的数量大大增多，其所管理的内容异常庞杂，职能在日趋专门化的同时也更加复杂。(2)行政人员的队伍日益庞大，行政事业费用大量增加，公共管理的成本越来越高。(3)各种专门的行政委员会纷纷成立，与此相关，委任立法现象大量增加，这种趋势导致了行政权力的准立法化。行政权力内部的纠纷调停制度也不断健全和完善，这又带来了行政权力的准司法化。(4)行政立法数量增加，自由裁量权的范围不断扩大。(5)行政权力不仅自主性增强，而且地位日益提高，常常出现凌驾于立法权力和司法权力之上的情况。(6)行政权力的服务功能渐趋重要，公共福利措施明显增多，福利主义政策波及全球。(7)行政权力不 断发生越轨现象，侵犯立法权力和司法权力，侵犯公民权利，甚至直接干预经济和社会事务。

  如何认识行政国家现象呢？(1)行政国家现象的出现，是近代科学技术突飞猛进和生产力迅速提高所导致的结果。(2)与行政国家现象相伴而生的行政越权现象，是在行政权力增长过程中自身的恶性膨胀造成的。(3)行政权力在由“守夜警察”的消极身份转变为社会积极干预者身份的过程中，其本质特征并没有发生根本改变。

  (四)转型期行政权力与当代中国行政权力所面临的问题。在由农业社会向工业社会过渡的国家里，行政权力的发展状况更为复杂，此时，传统行政权力的特征依然存在，而现代行政权力的特征已大量出现，但却未完全具备。于是，在转型期社会，行政权力的现代性与传统性两种特征就相互交织在一起。转型期行政权力在历史上的具体表现，以官僚权威制国家的行政权力最为典型。中国是发展中国家，中国的行政权力状况异常复杂。其现代性不够完善，受到各种传统特征的影响；类似于行政国家的现象也开始出现，行政权力在实际运行中时常僭越自己的位置，行政越权现象时有发生；后现代的思想和实践业已开始进入各个行政领域，预示着行政权力新的变化。面对传统、现代、后现代的混杂局面，中国行政权力的发展至少需要三个方面的进程并行:革除弊端，排除其他权力对行政权力的干扰；防患于未然，控制行政权力自身的膨胀；引进可持续发展的价值。要使中国行政管理真正做到公正、廉洁、高效，中国行政权力的发展面临以下几个方面的任务:第一，适应市场经济的发展，建立完善的制度化机制；第二，适应社会分化的趋势，建立相应的自主性机制；适应经济现代化趋势，建立有效的能力机制；第四，适应民主政治要求，增强正当性合法性机制；第五，适应法治化治理需要，建立完备的制约机制，第六，适应可持续发展目标，建立适应性的价值体系。

  思考题:

  1、行政权力的内涵

  2、行政权力的特征和结构

  3、行政权力与其他政治权力之间的关系

  4、行政权力分配的原则与途径

  5、行政权力分配中处理集权与分权的关系

  6、行政授权及其特点

  7、权力与权威的关系

  8、行政权力运行中的负效应及其克服

  9、认识行政国家现象

  10、当代中国行政权力转型过程中的问题及对策

第四章  行政组织

  学习本章主要掌握:行政组织的涵义；行政组织的特征；集权制与分权制的不同；行政组织的原则；行政组织的结构；行政组织的一般环境；行政组织的目标及目标管理；行政组织变革的条件；加深对中国行政组织的认识。

  一、行政组织概述

  行政管理学所说的行政组织特指国家行政组织，即狭义的政府组织。国家行政组织以其特有的公共管理方式，最直接地表现国家职能的性质，一方面，在本质上它是占据统治地位的阶级推行其意志的工具，要保证反映国家性质的宪法和法律的全部、正确地实施；另一方面，在形象上，它是社会和公众利益的正式代表者，要实现国家对广泛的社会生活的有效领导和管理。组织是管理的物质存在形式，任何行政管理问题都与组织相联系，因此，行政组织始终是行政管理学的最基本的问题之一。

  (一)行政组织的涵义。有代表性的观点大致有三种1)广义和狭义的理解:从广义上说，行政组织是指为执行一定事务而将从事共同工作的人们通过权责和任务分配结成系统协调的组织机构；从狭义上说，则指为执行国家的政务所结成的有系统的组织机构。(2)静态与动态的理解:从静态上说，行政组织是指国家为执行政务而依法组建的行政机关体系；从动态上说，则指行政机关作为管理系统发挥领导和管理国家政务职能而产生的各种组织活动。(3)阶级属性与社会属性:从阶级属性上说，行政组织是居国家政治生活主导地位的阶级推行本阶级意志的组织工具；从社会属性上说，则是国家为实现社会目的而通过一定的法律程序所建立和规定的、有着一定行政目标、人员设置、权责分配、结构形态、财物所有的行政机关体系，其组织行为受国家强制力的保障。

  (二)行政组织的特征。(1)政治性，包括阶级性和决策性；(2)社会性，包括服务性和管理性；(3)权威性，包括约束性和强制性；(4)法制性，包括国家行政组织自身建设的法制性和国家行政组织对社会公共行政管理的法制性；(5)系统性，包括结构性和有序性；(6)发展性，包括动态性和适应性。

  资料:日本中央政府机关公务人员的配置，完全依法办事，内阁的官员和职员人数均由专门法规确定，不得任意增加，《内阁法》限定，内阁阁员不得超过21人，设内阁官房长官1人，副长官2人，总理大臣设秘书官3人。其他国务大臣只设秘书官1人。《国家行政组织法》规定，政府各部门只设长官1人，政务次官1人，事务次官1人，唯有三个较大的省，即通产省、大藏省、农林水产省可设政务次官2人。因此，日本中央政府12个省和12个厅委的正职长官只有24人(内阁中21人由国务大臣兼任)，副职长官共44人，中央政府各省、厅内设有113个局，许多局只设局长1人，整个中央政府机构省(厅)级长官、副长官、局长三级官员共计181人。

  日本国家行政机关的职员额数与官吏职位一样，也有严格的法律规定，实行定员管理。1969年，日本政府公布的《行政机构职员定员法》规定，中央政府各部门的文职官员和职员最高限额是506571人，在这个最高限额内，由政府在一定时期发布政令，规定政府各部门的人员编制限额。以1979年发布的《行政机关职员定员法》为例，规定总理府(包括本府，9个厅，3个委员会)的定员数量为55286人；内阁直属机关(包括内阁官房、内阁法制局、安全保障会议事务局)为188人；法务省为48854人(包括检察厅职员10923人)；外务省为3400人(包括200多个驻外领事馆人员2000多人)；大藏省为67618人(包括设在全国各地的税务人员50000人)；文部省为116121人(包括国立学校教职员工12816人)；厚生省为57540人(包括国立医院人员47000人)；农林省为50640人(包括农林和粮食管理人员30000人)；通产省为12834人(包括驻外人员)；运输省为32790人(包括海上保安厅局11000人)；邮政省为2971人(各地邮递人员另计)；劳动省为22969人(包括设在各地的348个劳动基准监督署人员)；建设省为28923人(包括679个派出机构的25000人)；自治省为556人等，共计500690人。据1980年《读卖年鉴》统计，日本中央政府各行政机关在职公务人员数量共计503815人。很明显在职人员被控制在法定的限额之内。

  资料来源:邹钧著《日本行政体制和管理现代化》,法律出版社1994年版第94-95页。

  (三)行政组织的基本要素。国家行政组织是一个由若干要素组成的有机整体，了解要素的目的在于建立科学的分析单元。国家行政组织的构成要素有:权责利、人财物、组织目标和行为方式、法制思想和价值观念、法律规范和自由裁量、结构形态和运作过程、功能和信息等等。这些基本要素及其合理状态概括起来主要集中在以下几个方面:1、法规制度健全；2、组织目标明确；3、人事调派恰当；4、权责分配合理；5、财物数量适中；6、运行机制有效；7、行为方式优化；8、价值观念整合。

  我国前几次机构改革没能跳出怪圈循环，一个重要原因就是行政职能界定不明确，造成“刮胡子、割韭菜”式的改革，有人评价“机构改革只是多挂了几个牌子，多添了几张桌子，多填了几个位子，多造了几幢房子，多购了几部车子。”结果“肥了刻公章的，发了配钥匙的，忙了搞印刷的”。“门口换了几个牌子，出来进去的还是那帮孩子”。反映了改革的浅层性、零乱性。

  (四)行政组织的设立(产生与成立)。行政组织的设立一般指国家行政机关或机构的设置及其合法性，包括依据、效力和规程等基本问题。国家行政组织是一种法定的组织形态，因此其设立必须有法律的依据，经过法定的程序，得到法律的认可，才能获得和行使合法的权力。1、行政组织设立的依据。(1)依据宪法；(2)依据法律；(3)依据行政裁量权。2、行政组织设立的效力(合法性)。能够行使行政组织设立并发生效力的法定权力主体主要有1)立法机关；(2)内阁；(3)立法机关与内阁。3、行政组织设立的规程。一般情况下，行政组织设立的法定程序是1)由政府或立法机关提起创议案，说明设置特定行政组织机关的法律依据和现实原因；(2)由立法机关或政府领导机关审议其合法性和合理性；(3)由批准机关以法定方式向社会公布其设立，并赋予其相应的公共权力。

  (五)行政组织的种类。1、首脑机关，是指中央政府或地方政府统辖全局的领导机关；2、职能机关，亦称本部机关或运作机构或实作机构，是隶属于领导机关或行政首长、执掌一定专业行政事务、由本身或督率其所述机构实际实施的机关；3、幕僚机关，亦称辅助机关或办公机关，通常指协助行政首长处理日常事务的综合性办事机关；4、咨询机关，亦称智囊机关或参谋机关，是一种现代政府的组织形态，通常指汇集专家学者和有实际经验的政府官员的专门为政府出谋划策、提供论证和较佳政策方案的行政机关；5、派出机关，是一级政府根据政务管理需要，按管辖地区授权委派的代表机关。

  二、组织目标

  目标是组织的构成要素之一，它是组织预定在一定时间和空间内所要取得的最后成果，或者是组织为之奋斗以争取实现的一种未来状况，也可以理解成是组织的一整套的价值标准。

  (一)目标的功用与层次。1、目标的功用。目标是组织及其成员行为的导向坐标，是组织聚合力的内在源泉。从管理的观点看，目标的功用有1)促进组织结构和权责体系合理化；(2)建立考核的公平和客观的标准；(3)增强组织的协调能力和整合能力；(4)激发组织成员的工作热情和合作意识。2、目标的层次。目标作为组织的次级系统，本身又包含着一定的子系统，存在一定的结构。(1)从时间序列上看，目标系统可以分为长期-中期-后期目标；(2)从空间序列上看，可以分为整体-部分-个人目标；(3)从价值标准上看，可以分为社会-组织-团体目标；(4)从性质上看，可以分为综合-技术-心理目标，等等。组织目标系统一般可以分为三个基本层次:第一，总目标，也称整体目标，是由组织最高决策层制定并统帅全组织全力以赴的主体目标；第二，分目标，也称机关目标或部门目标，一般指政府之下各个行政机关的工作目标；第三，个人目标，通常指行政公务人员个人的工作目标。

  (二)组织目标的合理化与特征

  1、组织目标的合理化。组织目标反映一定的客观需求、客观制约条件与组织对这种需求和制约条件的认知程度，同时反映组织的决心和行为能力。认知程度愈高则组织目标设置愈合理。所谓组织目标合理化，就是比较准确和全面地反映了一定时空环境内的客观需求和组织决心的组织目标，一般而论，组织目标合理与否取决于四个方面认知程度和条件1)社会承认。这是衡量组织目标合理与否的主要标准，这意味着组织目标必须符合一定的社会需要或带来的一定利益，同时还必须符合社会生活的一般准则。(2)组织能力。目标直接反映组织对社会环境和自身能力的判断，尤其反映组织领导者的个性、学识和胆识。(3)团体状态。目标的合理性直接受制于组织所包含的若干工作团体的工作状态，团体目标的形成取决于组织的正式规定性和以利益为基础的对组织目标的认同。(4)成员意识。这主要 表现为组织成员对组织目标的了解程度、理解程度、关心程度和参与程度。

  2、行政组织目标的特征。主要有三个方面1)规定性。这种规定性集中表现为国家行政组织的目标由宪法、法律、法规及行政上级所规定，行政组织本身不得自行其是。(2)服务性。按照现代民主政治理论，行政权源于全体国民，因此，国家行政组织的一切目标都必须以全体国民的意志为转移，对社会公众负责，为大众谋求利益，即为全体国民服务。(3)复杂性。国家行政组织行为的对象和管理事务的普遍性、广泛性和自身组织规模庞大、部门横生、人员众多的特点，决定其目标的复杂性和多样性。

  3、行政组织目标合理性的标志。主要有三个1)目标明确；(2)目标一致，是指组织目标上下贯通、左右联系、前后衔接，共同服从总目标；(3)目标组合，是指政府内部各级各类组织目标的层次性和差异性，并有机地组合为一个整体。

  (三)目标管理。目标管理是一种化组织需要为个人奋斗目标的管理哲学，也是一种组织实施计划和控制的管理方法，其中心思想，就是要经由集体的努力及自我控制来完